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议程2010

《议程2010》（德语：Agenda 2010）是德国社会安全（福利）体系（德语：Sozialsystem）改革与劳动市场改革的一大计画，2003至2005年间由德国社会民主党和德国绿党共组的联合政府大力推动。其最重要的内容，甚至十年之后（2013）仍最热门、影响德国社会安全与福利制度最深远的的改革议题，是所谓的“哈茨一到四方案”，尤其是“哈茨四”里面关于失业保险和基本安定津贴（德语：Grundsicherung）的部分。

《议程2010》这名称直指欧盟的另一计画。欧盟各国领袖2000年时于葡萄牙举行了一场特别高峰会，决议依据所谓的《里斯本战略（德语：Lissabon-Strategie）》要打造欧盟到2010年成为“全世界最具竞争力、最有动能的知识经济领域”。

源起、讨论经过与执行

时序跨过2000年之后，刚上路的欧元区经济表现停滞，德国的GDP成长率连续3年在零上徘徊，2003年预测将负成长，失业人数突破400万（超越7%）。景气不佳使政府税收大减，加上大量失业使得社会安全体系（失业保险、贫困救助）负担沉重濒临崩盘，老年化社会的隐忧终于在战后婴儿潮纷纷退休，生育率世界第一低的夹击之下，使得退休金支付爆增、收入锐减。其他还有东西德合并后，必须长年投注大笔资金拉抬前东德各邦的生活水准；德国历史悠久，向来被称羡的优沃劳工保障和社会保险反而成为企业在不景气时投资的顾虑……等等。当时的德国竟然被视为“欧洲病夫”（德语：kranker Mann Europas）。时任德国总理的施洛德认为“不能再这样下去”。[1][2][3]

施洛德政府在2002年初委托由企业家Peter Hartz（德语：Peter Hartz）领衔的“哈茨小组”研议改造劳动市场、促进就业、减少社福支出的方案，该小组在2002年8月完成研究，发表了“哈茨方案”。2002年底国会大选后，施洛德连任为第15届总理，德国素负盛名的经济智库“贝特曼基金会（德语：Bertelsmann-Stiftung）”发表了《给新政府头100天的经济政策建言》，这份国是建言并刊登在德国极具公信力的经济学期刊《Capital》上，许多建议被新政府采纳。[4][5]“哈茨方案”加上这份一百天建言，再加上施洛德在第14届总理任期时与英国首相东尼·布莱尔共同发表的施洛德-布莱尔-白皮书（德语：Schröder-Blair-Papier），便成为《议程2010》的核心内涵。

2003年3月14日，施洛德以总理身分在国会发表施政演说，正式宣布《议程2010》：“这计画将在2010把国家带到福祉和就业的巅峰！”[6]关于《议程2010》的目标，施洛德特别强调“改善基础条件，带来更多的经济成长，创造更多的就业”，以及“社会国的转型与更新”。不过他这番宣言里也高声疾呼：“我们要削减国家支出，敦促个人自己负责生活，每个人都要为自己付出更多！”“降低失业给付以刺激求职之努力！”“之前有赚，社会福利才能给！”[7]。不过各面向的相关措施都带来严重的争议，就连自家社民党里都有反对者。

社民党里坚守左派立场的多位国会议员和党员于4月发起异议连署“给SPD高层：我们才是党！”。施洛德对此迅速反应，召开6月1日的党代表特别大会，宣示若党不支持《议程2010》他就辞去德国总理[8]，社民党联邦层级理事会以《议程2010》为内涵所提出的党纲修正案因此获得80%支持通过；然后绿党在6月14、15日的党代表大会上也以90%高票通过支持《议程2010》。上述社民党内部的异议连署，在施洛德的强势之下没能获得认同，部分干部因此退党自立门户，两年间社民党流失数万党员。

此计画的大部分内容受到在野党的支持，包括基督教民主联盟/基督教社会联盟（德语：CDU/CSU）和自由民主党（德语：FDP）也积极参与发展。在施洛德卸任后，继任联邦总理安格拉·梅克尔2005年11月30日发表的就职演说里提到：“我个人要对前任总理施洛德表示感谢，他用《议程2010》勇敢、果决地撞开了改革的大门，并排除万难贯彻了。”[9]

措施

资方优惠

《议程2010》落实了几项对资方特别友善的优惠政策理念：因为在市场经济中国家不可能下道指令就创造出职缺，也不应该透过公共支出来稳固既有职位或创造新职缺，只能透过经济优惠措施，给私人投资者诱因去加强投资，从中创造新的职缺。

  • 降低薪资附加成本（德语：Lohnnebenkosten）（德语：Lohnnebenkosten），例如：退休保险、健康保险、失业保险、各种社会保险的雇主负担部分。
  • 松绑解雇限制：主要针对五人雇员以下的小型公司以及手工业者，放宽其解雇保障法的相关规定，使人事成本调度较为自由。
  • 降低手工行业者开业门槛：修改《手工业法（德语：Handwerksordnung）》，日后大部分的手工行业（具有高度危险性者例外，如电工，配镜验光师等）将无须技师证书（德语：Meisterbrief）（德语：Meisterbrief）也能自行开业，以增加就业机会和增加投入手工行业的诱因。同时,也引进国际认证系统以确保技术品质。

降税刺激内需

从2004年开始，个人所得税的税率将进行调降，最低税级税率从2003年的19.9%，逐年到2009年调降为14%；最高税级税率则自2003年的48.5%，逐年到2005年调降为42%；而2007年在原本的最高级（应税所得52,152欧元起）上面再加一级（应税所得25万1欧元起），税率为45%。

此外，所得税基本扣除额（德语：Grundfreibetrag）也从2002年的7,235欧元，2004年调高到7,664欧元，2009年调高到7,834欧元，2010年调高到8,004欧元，2013年调高到8,130欧元，2014年预定调高为8,354欧元。预计以低收入者受惠最多。

劳动市场

最重要的指导精神是：“扶助并要求”（Fördern und Fordern），“叫每个能工作的人都去找工作”，反过来说，“不努力的人，社福给付就会被缩减”[10]。增加就业，便能增加自己负责生活的人，增加税收，增加社会保险的收入，减少社福领取者；在良好的想像中，一切社会问题和财政问题都能因就业而减轻、解决。

  • 缩短失业保险金（德语：Arbeitslosengeld，又称：“失业金一”，德语：Arbeitslosengeld I, Alg. 1）的给付期间：最多只能领12个月，55岁以上者才可能延长。
  • 取消给失业找工作者的“失业救济金”（德语：Arbeitslosenhilfe），启用适用范围更广的“失业金二”（德语：Arbeitslosengeld II，俗称“Hartz IV（德语：Hartz IV）”），给付水准调低到跟穷困者的社会救助（德语：Sozialhilfe)一样，与之并列为基本安定津贴（德语：Grundsicherung）的四种类型之二。
  • 原则上只要现有收入（不管是低薪工作（通常是依赖打工维生者）、“失业金一”［不过这情况很少见，因为“失业金一”有上份工作的60%］、或没收入）不足以应付“最低生存需求”者，皆能申请“失业金二”（不一定要失业，所以“失业金”这名称有点误导）。申请此津贴的人，必须公开财产状态，包括老年储备（例如保险）和子女的存款，前者以避免购买过多的养老保险，后者以避免父母将财产移转给子女，总之防堵“伪装成”现在生活困难之情形。（请领条件、养老保险和子女储蓄的宽限值，详见德文维基条目：Arbeitslosengeld II（德语：Arbeitslosengeld II））
  • 领取“失业金二”者在求职时，不能对新工作太挑剔。只要是“合理可期”（德语：Zumutbarkeit）的工作都必须接受，无故拒绝会被减发甚至停止给付（日常生活补贴的部分：第一次减30%，第二次减60%，第三次完全取消。长期支出补贴不受影响，例如房租、暖气）。“合理可期”的条件相当宽松，基本上只要不违反善良风俗的工作都属于合理可期，例外：失业者的健康因素不容许做此工作，或者做此工作会严重影响他未来回到先前类似的工作职位，或者严重影响他对子女或家属的照护。
  • 尚有工作能力的失业者，由“联邦劳动局（德语：Bundesagentur für Arbeit）”辅导职训和工作仲介。
  • 扩大迷你工作（德语：Minijob）的适用范围，包括提高薪资上限，以及允许在家庭中雇用迷你工作的帮佣。并将迷你工作者强制纳入法定健保、职业灾害险与法定退休保险，保险费率低于全职工作，只由雇主负担，而且雇主负担费率甚至比雇用全职员工时更高（但因薪水低很多，所以金额也低）。受雇人得自由选择要不要自行加保超出法定费率的部分，直到跟全职工作一样。这使得迷你工作者增加了保障。
  • 扩大劳动派遣之适用：成立人力服务处（德语：Personal-Service-Agentur）（德语：Personal-Service-Agentur (PSA)），也就是政府的劳动派遣部门，负责媒合失业者与企业。透过行政契约，在补助企业向政府取用派遣人力的同时，科予业者改善被派遣人处境之义务，以辅导失业者先取得工作，能部分靠自己能力生活，再逐步迈向正职。既有的民间劳动派遣业者也可以向PSA申请同样的补助方案。不过PSA成效不彰：劳动派遣的借雇方大多不能遵照约定，将派遣人力转正职；甚且许多民间派遣业者滥用补贴制度，9个被派遣者中只有一个是真的被派去工作。所以才三年，2006年就不再要求各行政区设立PSA，而各行政区出于预算考量，也渐渐停止此一业务。[3]

技职教育

  • 政府将与工商协进会(Wirtschaftsverband)以及工会等合作，让大型企业能够提供青少年学生更多的实习机会。目前德国提供实习机会的企业多为中型企业和手工行业者。
  • 业界里经验娴熟的工人也能充当技职教师

一般教育

德国的小学生在国际学生能力评估计划（PISA）的表现多年敬陪末座，引起全国一片检讨教育体制的声音。除了小学教育以外，高等教育渐渐失去优势。人力资源既为国家重要资产，投资与改革教育体制势在必行：

  • 投资40亿欧元推动从半天制改为“全天制小学”，让小学生受更长时间、更多内容的教育。
  • 在5年内提高教育预算25%。
  • 修改《联邦促进个人受职业教育法》（BAföG（德语：BAföG））提高就学补助、降低助学贷款的利率，让更多年轻人有机会上大学。
  • 培育重点科系，例如生物科技，资讯科技等等。

健康保险改革

主条目：健康保险 (德国)（德语：Krankenversicherung in Deutschland）

立法通过并推行《法定健康保险之现代化法案》（德语：Gesetzes zur Modernisierung der Gesetzlichen Krankenversicherung, GMG），主要目的在健全收入来源、减少不必要的给付，以免健保破产，并能永续经营[1]。法定健康保险，留德的中文使用人士惯称“公保”，但其实是任何私人保险公司，只要符合法定规格的都用此名称。

  • 许多给付项目被删除。
  • 医疗费用透明化：帐单上罗列出详细的医疗费用，避免浮报。
  • 电子保险卡的使用，内有被保险人的资料以避免不必要的医疗诊察浪费，但被保险人的资料同时也会受到相当的隐私保护。
  • 启用住院疗程的自付额，每天最少10欧元，一般人一年的自付额超过税前收入2%者可以抵税（报税时自行附单据证明）；慢性病患为1%。
  • 每一季第一次挂号时要付10欧元挂号费（但2013年1月1日起废除此项）。
  • 牙医和长期（6周以上）伤病的代工资津贴，不再是必要保险项目，而是由受雇人自由选择参加与否。这项改变的目的是降低法定保险费率（2003年是14.4%，计画降低到13%），当然也因此降低雇主的薪资附加费用（德语：Lohnnebenkosten）。不过降低费率的计画并未实现，2009年时甚至调高为15.5%；只有雇主负担在比例上调低了，原本雇主与受雇人各半，2009年起雇主为7.3%，受雇人为8.2%。

法定退休保险

主条目：退休保险 (德国)

法定退休保险（德语：Gesetzliche Rentenversicherung），任何受薪阶级皆有义务加保。此外，只要被德国法看作劳动力（未因伤病退出劳动市场，或者持有工作许可的外国人），即使当前未具备加保义务，也可以自愿加保。

改革目标与健保相同：健全收入来源、减少不必要的给付，以免退休基金破产，并能永续经营。

  • 计画将法定退休保险的费率固定在19.5%。但这计画只从2003初到2006年底实现，之后曾提高也曾低于此数字。目前（2013年）为18.9%。
  • 削减与退休照护无关的给付。
  • 配合人口老化，逐年将退休年龄从63岁提高至67岁。
  • 在退休金公式中加入“永续经营因子（德语：Nachhaltigkeitsfaktor）”,让当年( )可领取的退休金依据前二年( )到前一年( )间领退休金总人口与缴纳退休保险费总人口的比例变化，每年都微幅调整，以避免在老化的社会中缴纳保费的工作中人口负担过大。

家庭政策

  • 增加对未满3岁幼儿照护的投资，扩充托儿所容量。针对3岁以上儿童，增加全天制幼稚园（德语：Vollzeit-Kita）的容量，以方便父母皆维持全职工作。
  • 托儿支出列为所得税扣抵项目，包括托儿所和请家庭褓姆。
  • 鼓励生育，生越多领越多：提高一般家庭皆可领的“子女津贴（德语：Kindergeld）”（德语：Kindergeld）的金额（前两个孩子每人每月184欧元，第三个孩子为190欧元，第四个孩子起为215欧元）[11]和领取年限（到子女满18岁，继续就学者到25岁）[12]。低收入家庭还有额外的“子女加给（德语：Kinderzuschlag）”（德语：Kinderzuschlag）。
  • 单亲家庭的所得税中，扶养子女特别扣除额提高到1308欧元[13]。

批评

福利国家的沉沦

对《议程2010》的第一道批评发生在2003年5月23日：400位学者连署呼吁“要改革福利国家，不要解组福利国家－－要对抗失业，不要处罚失业！”[14] 之后并不断有学者加入连署。

2003年还有另一些反对的声音，他们指责《议程2010》是在“破坏既有的社会公平和社会正义”，并要求“所有的全职工作都短一点”。也有质疑“Hartz IV－让劳动市场更能迎向未来的改革？还是向大量失业投降？请给所有人一个新的工作条件”。[15]

2003年10月，莱比锡大学经济学教授Spiridon Paraskewopoulos就公开质疑：《议程2010》是否真能推动“经济体系改造”？他指出德国经济状况：“近来的数据显示德国已取代美国成为世界第一出口国，这表示德国拥有强劲的竞争力，在世界贸易中占有优势。然而这些帮助德国成功迄今的经济秩序架构，在一些所谓专家的眼中，在联邦政府的眼中，在在野党和媒体的眼中，却已不适于处理今日的问题。 [...] 他们还说，德国的国民经济不再能维持目前看来是德国历史上最成功的经济体系和社会安全体系。”[16]

社会民主党内部的反对声浪则汇聚成Albrecht Müller（德语：Albrecht Müller）主笔的《改革谎言》（德语：Die Reformlüge）一书。[17]

让失业者更难生存

“失业金一”（德语：Arbeitslosengeld I）缩短为（原则上）上限12个月，一年之后若仍失业，就只能领取跟流浪汉一样名义的“基本安定津贴”（俗称“哈茨四”，分为四类：有工作意愿的失业者领取的叫“失业金二”（德语：Arbeitslosengeld II），流浪汉领取的是“社会救助”（德语：Sozialhilfe），但给付水准相同）。这逼著有尊严的失业者，若不想被国家看作跟流浪汉同等级[18]，就得退出职业生涯回归家庭（尤其女性），或者只好去接受低薪工作。年纪越大受影响越深，因为年纪越大转职难度越高，而原先工作领域的景气往往不是一年之内就能回复。此外，制度设计之目标：透过良好的政府就业辅导而提高仲介成功率，必须以市场上的职缺皆有适当薪资为前提；而这前提一如以往地不存在。随著劳动市场改革方案，政府对失业者的每日生活监控越来越深（例如：离开户籍地时必须报备，每周必须投递规定份数的履历）；一方面，失业者因此感觉被政府鄙视；另一方面，政府就业辅导部门官僚作业的缓慢也日增。有鉴于此，反对者要求引进基本工资的呼声也就愈烈。

而《议程2010》里将“失业”一词重新定义，也造成失业率似乎下降的假象。[19]依据德国《社会法第3部》第16条（页面存档备份，存于互联网档案馆），失业是指“有工作能力，且有工作意愿，且现在无业者”；而有工作意愿的证明是，“在联邦劳动局登记为失业”（以便开始接受政府的就业辅导），这也是官方失业率数字的来源。然而，许多失业者没有向政府登记为失业，也因此根本没领取“失业金一”。之所以不登记，考虑的点主要在于：

  1. 一登记失业之后，在领取“失业金一”的阶段，国家就会开始监控失业者的日常生活，离开居住城市、旅游都必须报备。
  2. 进入“失业金二”的阶段，更必须揭露财产状态，还有每个月必须投履历份数、求职次数的要求；不得拒绝政府指派的短期工作（例如扫街）；若有任何雇主愿意雇用，皆不得拒绝。（见本文#劳动市场一节）
  3. 德国社会仍有浓厚的传统思维，一个人若失业过久，代表其能力或态度有问题，企业不爱用。而在Hartz IV（失业金二）政策出炉后，领取Hartz IV在庶民观念中等于废人，更是找不到工作、永世不得翻身的保证[20]。因此许多人即使失业也不愿意向政府登记，怕履历表不好看。

所以在《议程2010》的新定义之下，失业率的下降并非都是找到了工作。有人出于隐私或尊严的考量不申报失业，有人干脆退出职场、退回家庭。

虽然“哈茨四”的规定中对于不努力找工作的人有惩罚：每个月都必须去一定份数工作应征，以及接受JobCenter安排的职训。若有雇主愿意提供工作却不去，或是若拒绝职训，第一次拒绝者扣每个月津贴30%，第二次扣每个月60%，第三次拒绝就没钱领了，只剩下必要的租屋和暖气补贴。然而就算如此以惩罚相逼，根据联邦劳动局（德语：Bundesagentur für Arbeit）的统计，自2005年此法案实施以来，每年都有400-500万人领取“哈茨四”，其中有108万人从那时到现在都还在领取每月两三百欧元的生活费，也就是长期失业难以就业。[21][22]

让在职者风险加大

一个经常被提出的批评是：降低的失业率数字，是用许多行业里在职者的风险提高所换来的。因为《议程2010》大幅扩张了劳动派遣的合法范围。 [23] [24] 尤其是删除了派遣契约的时间限制，使得派遣工作这种高风险的劳雇关系变成长期的理所当然。劳动派遣可以大幅节省雇主的人事费用，因此“喜爱日广”。 [25]派遣劳工从2003年的32万人，急速上升到2011年的90万人（见德文维基：Arbeitnehmerüberlassung（德语：Arbeitnehmerüberlassung））。人们批评社会民主党：这已不再是社会民主的政策。

近来因为派遣制度的扩大适用，而陆续爆发Schlecker丑闻（德语：Schlecker）和Amazon.de丑闻。总部在德国、分店遍及全欧的连锁药妆店Schlecker，在2008-2011年间将大部分基层正职员工开除（约4300人），设立派遣子公司，用派遣的方式雇回同一批人，借此降低薪资、减少社会保险和健保的雇主负担；丑闻爆发后Schlecker于2012年倒闭。[26]网路商店Amazon.de于2013年2月被证实，在物流中心里除管理阶层外，几乎只雇用低薪的派遣工，经常性的超时工作，以及不人道的、纳粹集中营方式的保全管理；新闻爆发后Amazon.de迅速更换了保全公司，[27]但一个月后表示仍要继续使用派遣工。[28]

对社会安全福利体系的负面影响

工会和许多社会团体指责《议程2010》的架构是严重侵蚀“社会国（德语：Sozialstaat）”（德语：Sozialstaat）这个德国的立国原则。[18]

2007年12月，位于柏林的德国经济研究所（DIW）（德语：Deutsches Institut für Wirtschaftsforschung）在一份针对“第二类失业金”（德语：Arbeitslosengeld II, Alg 2）的研究中得出：“将失业扶助与社会救助一起放在基本安定津贴制度中，意味著对于半数以上人的收入削减。大概只有1/3的人因为这次改革而改善个人的经济状况。[…] 领取津贴者落入贫穷线的比例，在改革前大约一半，改革后变成了2/3。”[29]亦即：把长期（一年以上）失业者与需要社会救助者等同处理，导致贫穷人数的扩大。

许多批评者认为，《议程2010》所规划的措施只能短期解决退休基金和健保基金入不敷出的问题，真正能长期解决问题的是更多的工作位置，以提高各个社会安全基金（德语：Sozialversicherung (Deutschland)）的缴费人数。而要提高职缺，应该降低薪资附加费用（德语：Lohnnebenkosten）。

在健保改革的方面，经常被讲的关键字是“次等医疗”，某些疾病甚至病患得自己付钱才能取得最重要的医疗。反之，支持《议程2010》的政府和在野党说：医疗的基本照护一如往常地获得确保。

在欧元区造成恶性竞争，工资倾销

左派人士提出的指责是，《议程2010》的劳动市场政策助长了欧元区不稳定。单面向地提高出口竞争力，而没有配合提高工资（例：扩大派遣工的合法范围），导致在欧元区内不公平的竞争，也让投资人对欧元区其它国家减弱信心，尽管它们并未推出使社会解组的政策。助长“工资倾销（德语：Niedriglohn#Lohndumping）”，是哈茨方案反对者最常用来责备政府的理由之一。甚至政府、国会自己都带头示范，雇用派遣工当文书人员，给予低工资（德语：Niedriglohn）（OECD定义：低于该国薪资中位数的2/3以下），这些人甚至必须倚赖“哈茨四”的补贴，才能把收入“垫高”（德语：aufstocken）到370欧元/月（2013年起为382欧元），才勉强可度日。[30]

打击消费者信心

批评者主张，《议程2010》运作至今，也给消费市场带来不良后果。例如德国金融时报的经济首席记者Thomas Fricke（德语：Thomas Fricke）在他主笔的专栏中主张：《议程2010》对经济力道只有“相当有限的”提升，但同时带来更多的“附加伤害”，例如消费者害怕成为“Hartz-IV”（基本安定津贴）的领取者，而对消费转趋保守；这使得经济成长力道再次弱化。[31]

五年的影响与成效评估

社会民主党分裂与失去政权

虽然是否持平而论《议程2010》所带来的才是一个（即使经济强劲如德国的）社会负担得起的社会安全体系，这类长期效果仍待评估，但因为上述的劳工处境劣化、社会保险给付削减等等，都是在《议程2010》实施后短期看得到的影响，使得《议程2010》被许多社会主义倾向的人、尤其被社会民主党的基层视为偏离社会民主路线。

  • 2003年4月，《议程2010》宣布不到一个月，社会民主党的12位国会议员、多位邦议员不满而脱党，使得该党在国会原本即勉强过半的席次不再过半。[32][8]
  • 《议程2010》实施后两年间加速流失十万党员。
  • 2005年1月，一部分亲工会的党员离开成立新政党“劳动与社会正义的替代选项党”（德语：Wahlalternative Arbeit und soziale Gerechtigkeit, WASG）。
  • 2005年5月，前党主席Oskar Lafontaine认为党已背弃社会民主路线而退党。
  • 2005年9月的国会大选后，社会民主党虽仍是国会第一大党，但已小于总是在国会联合的基督教政党联盟（德语：Unionsparteien）（德语：CDU/CSU）之合计席次，因此只能受其邀请共组“大执政联盟”，不再由社会民主党人出任联邦总理。附带一提，自此时开始，总理即为德国基督教民主联盟（德语：CDU）的安格拉·梅克尔女士。
  • 2007年6月，分裂出去的WASG与其它左派政党合组“左党”（德语：Die Linke）。
  • 2009年9月的第17届国会选举后，CDU/CSU与自由民主党（德语：FDP）共组执政联盟，社会民主党成为最大的在野党。

虽然社会民主党在德国失去政权，但法国却急著向施洛德、向《议程2010》学习。法国第23任总统尼古拉·萨科齐在竞选连任时，特地邀请施洛德到总统官邸作客，请教振兴经济的良药。[33]不过萨科齐后来败选，未能连任成功。

社会民主党内部，由于“不社会民主”的批评以及众叛亲离的下场，长年羞于拥抱《议程2010》的成果，敢公开主张这是社民党功劳的党领导阶层寥寥可数。反而是2005年时打败他们的基督教民主联盟（CDU），以及其党主席即现任德国总理梅克尔，因为德国经济表现亮眼而在欧洲政坛呼风唤雨。直到2013年，《议程2010》届满10周年时，才敢公开大肆庆祝。[8]

劳动市场和经济成长

《议程2010》五周年时，2008年的几份政策评估报告指出，《议程2010》对于促进就业有持续的正面效果。[34][35]

例如2008年3月，《议程2010》5周年时，位于柏林的德国经济研究所（德语：Deutsches Institut für Wirtschaftsforschung）（DIW）提出一份评估报告，作者Brenke和Zimmermann（德语：Klaus F. Zimmermann）指出：“虽然今日的经济成长力道不若以前强劲...但就业状况相比工作量来说已有改善...失业率也下降了”。他们也说：“特别明显的是，长期失业的情况明显减少－－与以往的经济循环相较，这是个新现象。”“这几年德国强劲的经济动能，创造出来的主要是有社会保险义务的全职或半职工作，而迷你工作（德语：Minijob）几乎没有增加。”“以往最成问题的年龄层，亦即劳动市场上的年轻人和较老的人，失业率也超出平均水准地降低。”“这些改变不能归因于景气循环，也不能说是政府短期扩大就业方案或就学进修方案（全职学生不计入劳动力）而使就业数字暂时美化，因为实际上这些措施是大幅减少的。”“如果这些都不是原因，失业率的全面下降，就是《议程2010》的功劳了”。[34]

2011年12月，一份来自台湾的研究指出，《议程2010》实施后GDP短降长升，失业率短升长降，二者在欧洲傲视群伦，可视为《议程2010》的成功之处。但这是用受薪阶级平均薪资降低（工会妥协，降薪以换取不解雇），迷你工作（德语：Minijob，月薪400欧元以下（2013起调为450欧元以下）的零工）的人数大增以及贫富差距扩大，尤其性别差距（迷你工作者2/3为女性）和族群差距（外籍移民从事迷你工作的比例高）换来的。简言之，“社会福利向经济发展妥协让出优先顺位”，“用牺牲弱势团体补助和加重中低阶层的负担做为实质减少政府负担的手段”，德国的政治传统，“社会福利国的体制与愿景，再一次于市场经济和现实的合力打击下碎落一地”。[1]

2012年11月，德国联邦家庭部委托的研究[36]也在就业和受薪的性别差距方面得出负面结论：“迷你工作（Minijob）不是如同当初设想的，成为通往全职工作的桥梁，而是将500万人绑在终身的低收入、经济上无能为力。”“只有14%后来找到全职工作，26%找到半职（每周20小时以上）工作。剩下超过50%的人，只能一辈子从事迷你工作。”“迷你工作的从业者2/3是妇女，而对妇女来说，这使她们只能更加依赖配偶，失去许多自由...不敢离婚的老年退休金也比有全职工作的丈夫低很多。”[37]

十周年的回顾与检讨

2013年3月，《议程2010》实施满10年，政府、政党、研究机构、媒体纷纷提出回顾与讨论。[38][10]

概括认为成功

3月13日，启动《议程2010》的德国前总理施洛德（2005年卸任后已退出政坛）受邀访问社会民主党的国会党团时，在主议题之外也谈论到十周年得失：[39]

  • 施洛德认为，《议程2010》迄今仍是正确的，其精神和原则不可放弃，但细节则可以讨论：“有些部分当时我应该做不同规定的”。
  • 关于劳动派遣之扩大适用，施洛德如同当时认为是正确的，不同的是他现在也认同派遣工与正职应有相当的待遇，仅按工时比例调整。
  • 讨论中社民党国会党团主席施泰因迈尔（德语：Frank-Walter Steinmeier）称赞《议程2010》“给了德国前进的动力”，“是关键的改变，让德国今日能明显胜过邻国。如果施洛德当年勇气不足，今天的德国就会像欧洲其它国家一样了。”

同日，德国杜伊斯堡-埃森大学的政治学教授Karl-Rudolf Korte接受德国广播电台专访时表示：“从经济上来看，的确可以说《议程2010》改善了德国的经济体质，提升并确保了全民福祉”。“由一个正好是左派政党的社会民主党、一位正好是社会民主党人出任之联邦总理，来削减社会福利体制，并非偶然。从世界历史上的大事件看来反而是很合理的，因为他们才看得到自己政党的路线若极端贯彻下去会带来什么不良后果，也只有他们才有地位去推动政党转型。”“如果当时什么都没做，德国的社会福利体制也撑不到今日。”[40]

概括认为失败

3月12日，在施洛德拜访社会民主党国会党团的同一天，一部分成员分裂自社会民主党的左党一贯地抨击《议程2010》是错误的政策，“带来了在德国历史上空前绝后的社会国之瓦解”，“社民党现在的选举政见都是为这后果缝缝补补擦屁股”。[39]

同日，倾左立场的taz报纸批评：“《议程2010》和执政联盟的税改，只是减轻企业主和顶级收入族群的负担，同时缩减了给中产阶级失业时的补助。”[18]

3月14日，一些当年向社会民主党提出异议请愿书的党员或前党员，接受南德日报（德语：Süddeutsche Zeitung）访问时表示：他们认为《议程2010》经过十年的表现和修补，证明仍是错的。现今仍为社民党国会议员的Klaus Barthel评价说：“好的部分是：能源结构转型，全天制幼稚园，育儿补助，教育补助”；“但劳动市场改革尽管一再推出修补，仍是让情况变糟 ”；“所谓的劳动市场弹性化，结果加速、加深了整个社会的贫富差距，受薪阶级的不安定，与贫穷化”；“在税制、退休金、健保体系方面的社会倾斜倒是越来越完善了”。[41]

综合评论

《南德日报》2013年3月9日细数《议程2010》十年来的成败：[3]

  • Hartz I的劳动派遣制度：PSA（政府的人力派遣部门）成效不章，很快在2006年不再补助。 但《议程2010》放宽劳动派遣的下场，派遣劳工从2003年的32万人（大概20年期间的发展），急速上升到2011年的90万人。虽然乍看之下是多了60万的就业人口，但这之间资方大砍正职（稳定、有保障）然后用派遣代替，以及根据调查，90万里的一半以上是因为第一份正职收入太低（这10年之间平均薪资下降），只好接受派遣赚外快。所以是好是坏还很难说。
  • Hartz II的一人公司制度：政府给予补贴，鼓励失业者自行创业的一人小公司。但成效不彰，因为滥设严重，2003年到2004年就有28万8千家一人公司成立，其中大多不能营利，只靠政府补贴度日，成为变相的失业救济金。很快在2006年废除补贴制度，对长期失业者改发真正的“第二类失业金（德语：Arbeitslosengeld II）”。
  • Hartz II留到今日的是迷你工作（德语：Minijob）的门户大开：2003年首先将迷你工作的薪资上限从325欧元调高到400欧元，2013年又调高至450欧元。相应的，迷你工作者从2002年的140万人，跃升到2012年的750万人，其中大约500万人是只有迷你工作，剩下的约250万人则是把迷你工作当兼差。资方因为税费的节省而爱用迷你工作者，同样导致正职位置的减少；而迷你工作从事者很少被提拔为正职，想在劳动市场上找正职工作又找不到，只能长期沦落低收入户；其中又有2/3是女性，更助长了职场的性别差距和贫富差距。[37]
  • Hartz III是被公认比较成功的：德国联邦劳动局（德语：Bundesagentur für Arbeit）的组织改造、效率提升。
  • Hartz IV是成是败则充满争议：虽然随著它的实施，德国开启了21世纪的“就业奇迹”，失业者从400万降到200万，长期失业者从160万降到100万，相应地失业保险金的费率得以从6.5%降到3%，进一步减轻了受雇人和雇主的负担。然而，因为缩短了刚失业者所领取“第一类失业金”的给付期限，而且大幅调降了长期失业者所领取“第二类失业金”的水准，逼得许多人在一年内必须接受工作，任何工作，即使是低薪、派遣、或Minijob；另一方面，落入“第二类失业金”的人对于联邦劳动局所核定的补贴金额过低，甚至不能温饱，而屡起争讼，迄今德国已扩充联邦社会法院的法官数一倍，案件量却越堆越高，2012年底已超过20万件在排队等判决。[42]“Hartz IV”措施的成败尚被各方争论中，但“Hartz IV”一词在德国已成为贫穷、降级（社会阶级）的代名词。

《明镜online》讽刺道[43]：“谁能想到，Hartz IV真的能创造工作！至少在社会法院，因为每18分钟，柏林就有一个就业中心（JobCenter）被告，邮差和收发室人员忙进忙出，工作好多。”

争议：有无扩大就业市场

前面提到，《议程2010》十年来，有108万人从2005至2013都在领“Hartz IV”，找不到工作。德国左派党批评：问题不在于他们不认真找工作或懒惰不工作，而是就业市场的工作量就是不够多；以Sachsen-Anhalt邦为例，依据该邦政府的统计资料，从2000年到2011年，总工时甚至还下降了11%；没有更多的工作位置，怎么养更多人？[44]

关于就业市场的总工作量，宏观经济与景气研究所（德语：Instituts für Makroökonomie und Konjunktur (IMK)）2013年3月号的期刊论文指出：跟1994年相比，德国的总工作量（以总工时衡量）没有增加，但就业总人口增加了，这是透过重新分配工作，也就是用降低平均每人工时的方式，达到了明显的就业增加。就具体现象而言，全职的岗位变少，半职、零工、自由业的岗位变多[45]。

对于这个分析，法兰克福大众报（德语：Frankfurter Allgemeine）反驳道：不应该跟1994的数字比较，而是应该看实施《议程2010》的2003年以来改变多少－－总工时增加了4%。但法兰克福大众报的评论员也承认：尽管《议程2010》实施以来德国就业市场的工作量增加了（理论上可以喂养更多职位），但增加的就业类型却是半职、兼职、零工等较多，而且这些部门多是女性；此外，高薪的职位每人平均工时下降较多，低薪职位下降较少，这意味著长时间工作的不平等现象加强了（上闲下苦）。但法兰克福大众报的立场是看好这样的“不平等”：“工时的不平等，正显示出就业市场的个人化，工时能被量身订做。”“部分工时的职位，让人们可以选择家庭和工作之间的平衡。”“妇女就业增加了，打破以往家庭以男性就业为常态的现象，难道不好吗？”“工会不也是一直要求缩短每周工时吗？”“不管怎么说，事实都是《议程2010》增加了就业人数，也增加了就业市场总工作量。”[46]

然而若更深入阅读[47]宏观经济与景气研究所的该篇论文，便能得知法兰克福大众报的（不正确）批评是基于对经济分析理论的不熟稔：

  1. 之所以必须看1994年的就业数字，是因为那是两德统一后的失业高峰、就业低点；自那之后德国的全职就业人数就开始上升，虽因著景气而有升降，但上升趋势是不变的。也就是说，2003年开始的就业增加，并没有超出这个趋势。（该文图2）
  2. 由于经济发展里有景气循环因素，景气起落以好几年为一循环，所以如果要评价一项政策对于经济发展有正面影响，应该拿政策实施前与后的景气循环，复苏期与复苏期比较，衰退期与衰退期比较，如果政策实施后显著优于实施前，才能称为政策的贡献。
  3. 在这样的分析脉络中，该论文指出：同在景气复苏期，《议程2010》和《哈茨方案》实施后的就业成长反而是微幅逊于政策实施前；其使用的指标例如经济成长率每1%带来的就业增加，也就是经济学上所谓的“就业密度”（德语：Beschäftigungsintensivität），政策前微幅优于政策后。（该文图5）
  4. 值得注意的是景气衰退期的比较：《议程2010》实施后遇到了1930年代经济大萧条以来最惨的2008/2009金融风暴，如果按照以前的经验，失业率应该会大幅飙高，然而德国的实际发展这段期间就业率甚至微幅上升－－但这也不是劳动市场改革方案的功劳，因为这些改革方案之目标正好相反，是要让雇用和解雇都更有弹性，换句话说，景气复苏时快速雇用员工（失业率应该迅速降低），景气衰退时快速解雇（所以失业率应该飙高）。
  5. 因此可以归结：《议程2010》和《哈茨方案》实施后的就业成长，是景气循环现象，而不是政策贡献，甚至这些政策带来了微幅的负影响。更精确说，因为《哈茨方案》四个方案全部上路的2005年Q1，正是2001年Q1开始的景气衰退期终点，2005年Q2开始了新一循环的景气复苏，就算没有《议程2010》，就业率也会在这时候开始成长，甚至如果没有《议程2010》，成长幅度预期还会更高一点。
  6. 如果景气衰退期的失业率没有飙高、甚至就业还微幅上升，不是《议程2010》和《哈茨方案》的功劳，那是谁的功劳？该报告认为主要有两个因素：
一，施洛德卸任之后的红绿执政联盟，亦即梅克尔总理领导的政府，在面临2008金融危机时，在劳动市场政策上改变路线，改主打“就业安定措施”（德语：Jobsicherung oder Stabilisierungspolitik），例如要件放宽的“短工津贴制度（德语：Kurzarbeit）”（德语：Kurzarbeitergeld）[48]，让企业在订单减少的时候不一定要裁员。
二，企业内部，主要是大企业，透过与工会协商达成的工时弹性化策略，亦即“工时帐户制”（德语：Arbeitszeitkonto），这让企业在订单多的时候能获得员工同意加班，而不需明显增加人事成本，增加了利润，也是使景气复苏能持续更久的原因；在景气衰退期则主要是员工获利，因为他们不容易被解雇，收入也没有减少，工时还减少了。政府的就业安定措施加上企业内部的工时帐户制，不只直接稳定了就业，也避免不景气时因为失业潮而使消费者陷入保守。制造业的失业若能较不受景气衰退影响而飙高，危机也就不易蔓延到服务业。与国际相较，德国因此能迅速从不景气中复元，并因为裁员少，有经验的员工留在岗位上，待景气复苏、工作量大增时，就能迅速因应，比别国站在更好的起跑点上。

附带一提的是：德国这些“在企业内部逆著景气操作”的措施，历史悠久，乃建立在政府、劳方、资方的三方政治传统上。例如德国早在20多年前就有工时帐户制，短工制度的历史更是超过半世纪，因此都不能算是《议程2010》和《哈茨方案》的贡献，甚至是与它们在精神上背道而驰的措施（就业安定 vs. 雇用弹性）。

所得分配不均的指控

上述宏观经济与景气研究所的论文也指出了，德国经济和劳动市场现在虽然有所得分配不均的问题：经济成长的果实比较多被资方收割，劳方甚至有平均薪资下降的趋势。不过该文反而为政策做了一些辩驳：这并不是一般人以为的“《议程2010》和《哈茨方案》害的”，因为这趋势早在两个景气循环之前就开始了，那大概是1996年之前。[49]

始终是新自由主义的阴谋

一份比较另类的十周年批判，来自德国的“茉莉花革命”网站[50]（茉莉花革命的原本概念），它叙述了一个阴谋论的故事：

《议程2010》的幕后最大推手不是施洛德、不是哈茨，而是智库“贝塔斯曼基金会”。它的正确名称应该叫做“孟恩家族财团基金会”，因为基金会由亿万富豪孟恩家族（Family Mohn）把持，是德国最有钱的基金会，同时也是德国最大的媒体财团、最有力的国会说客、政治公关组织、柏林政坛的影武者；它旗下有好几间德国阅听率最高的电视（RTL、n-tv）、报纸（Spiegel）、新闻杂志（Spiegel、Stern）。基金会伪装成中立的智库，长年利用旗下媒体散布新自由主义的思想，潜移默化，等著耳根子软的政客、政党、民众上勾。从1990年代，这基金会就不动声色地接近传统左倾的社会民主党、绿党、工会，资助以及安排酬庸；据说他们的计画是：“让不知不觉已变成新自由主义信徒的社会民主党总理来攻击德国传统的社会国愿景和高昂工资，绝对比右派总理容易得多。”所以自施洛德1998挑战总理位置开始，RTL、n-tv、Stern、Spiegel就不著声色地吹捧他的才能。

在哈茨方案研议前，2000年世纪之交前后，贝特曼基金会就以智库角色提出数篇研究报告，直指社会救助和失业救助必须划一处理。“哈茨一到四方案”都有贝特曼基金会的参与，虽然有另一个智库McKinsey的参与，但它其实也是孟恩媒体集团的御用顾问。亲资方的媒体内容，经过数年的宣传，让德国原本强调济弱扶倾、社会团结的就业市场理念慢慢瓦解，就连百年来站在劳工立场的社会民主党，以及反环境剥削、反劳动剥削的绿党，都开始认为劳动市场的改革是必要的，联手推动起《议程2010》和《哈茨方案》。

时至今日，德国劳工领取OECD组织定义的低工资（德语：Niedriglohn#OECD-Definition）者（该国全职工作者薪资中位数的2/3以下，是一个兼有衡量贫富差距功能的指标。以德国2010水准来说，毛薪资每月1800欧元以下者为低工资），已占了劳动力的22%。表现亮眼的德国低失业率，其实有一百万人（根据德文维基条目Niedriglohn的数字，精确来说是138万人）是在国家削减津贴的威胁下只好去接受低工资的工作，Minijob或劳动派遣，他们的收入可怜到还必须靠“哈茨四”的补贴来“垫高”（德语：aufstocken）到370欧元/月（2013年调为382欧元），才能度日；然后这些业者还可以因为“拯救失业”而领取政府的补助金，在剥削劳工之外多赚一笔。肥得流油的富豪们，财产、遗产和所得税都扶摇直上，梅克尔总理甚至还想再提高他们的数字，再降低社福支出。而真正在工作产出的劳动大众，薪资被一压再压，让他们养家活口的工作位置被一砍再砍，当他们失业时，陪伴他们撑过去的社福经费降低了40%；同时奢侈品产业的股票越涨越高，昂贵的私人医院大发利市，却有越来越多百姓接受不到足够的医疗。

该文结语：德国今日的社会现实，本身就是违反人权的。

注脚

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参考文献

外部链接

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