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贝尔法斯特协议

《贝尔法斯特协议》（爱尔兰语：Comhaontú Bhéal Feirste；英语：Belfast Agreement），亦称《耶稣受难日协议》（爱尔兰语：Comhaontú Aoine an Chéasta；英语：Good Friday Agreement），偶而称为《斯托蒙特协议》[1]，是北爱尔兰和平进程一个重要的里程碑。这份协议也是当前北爱尔兰自治政府、爱尔兰政府和英国政府达成协议的政治基础。其中包含了一系列的北爱尔兰与爱尔兰共和国，以及爱尔兰共和国与联合王国之间的条款。

多党派协议
类型多边协议
签署日1998年4月10日 (1998-04-10)
签署地点贝尔法斯特，北爱尔兰
生效日1999年12月2日 (1999-12-02)
缔约方英国政府
爱尔兰政府
北爱尔兰各党派
语言英文
英国-爱尔兰 协议
类型国际双边协议
签署日1998年4月10日 (1998-04-10)
签署地点贝尔法斯特，北爱尔兰
生效日1999年12月2日 (1999-12-02)
最初签署者东尼·布莱尔 • 伯蒂·埃亨
Mo Mowlam • David Andrews (Irish politician)
缔约方 英国
 爱尔兰
批准者
  • • 英国政府
  • • 爱尔兰政府
语言英文

该协议由两份互相关联的协定组成：

  1. 一份由北爱尔兰大多数政党达成的协定
  2. 一份由联合王国与爱尔兰共和国达成的国际协定

该协议旨在解决一系列关于如下领域的问题：

  • 关于联合王国内的北爱尔兰政府架构与地位问题
  • 北爱尔兰与爱尔兰共和国的关系问题
  • 爱尔兰共和国与联合王国的关系问题

其中涉及人权与文化权利、解除武装等内容，而司法与维持治安则为协定的中心部分。

协议在1998年4月10日（耶稣受难日）在北爱尔兰首府贝尔法斯特，由英国和爱尔兰政府签字，并得到多数北爱尔兰政党支持（包括主张留在英国的阿尔斯特统一党，以及主张和爱尔兰统一的新芬党和社会民主工党）。它在1998年5月23日由北爱尔兰和爱尔兰共和国的选民，分别在两地的公民投票中被认可。1999年12月2日协议生效，主张留在英国的北爱尔兰民主统一党是唯一反对协议的主要政党[2]。

缔约方与协议架构

《贝尔法斯特协议》是由英国、爱尔兰、以及北爱尔兰的八个政党或团体之间达成的协议。这八个政党或团体包括：阿尔斯特统一党、社会民主工党、新芬党[3][4] 、北爱尔兰联盟党、进步统一党、北爱尔兰妇女联盟、阿尔斯特民主党、劳工联盟。美国总统比尔·克林顿指派参议员乔治·米切尔主持当事方与各团体之间的会谈，当时他对北爱尔兰表现出浓厚的兴趣[5]。

协议包括两个要素：

  • 由两国领导人签署的两国政府之间的条约；以及
  • 八个政党与两国政府之间达成的更为实质性的协议。

协议的本文只有简短的四段文章，但附件中却包含了重要的时程安排。相对于协议本身来说，这个经由多方同意的时程安排，反而是此协议最显著的成就[6]。

其中一些条款的模糊措词被描述为“建设性模糊”[7]，有助于确保各方能够共同接受该协议，并有助于延后某些更具争议性问题的争辩。最著名的包括解散准军事组织、警察改革和北爱尔兰正常化。

北爱尔兰的地位

协议中承认：

  • 北爱尔兰大多数的人民，希望继续留在联合王国；
  • 北爱尔兰大量的人民以及爱尔兰岛大多数的人民，希望建立一个统一的爱尔兰。

这两种观点都被认为是合法的，这也是爱尔兰政府首次在具有约束力的国际协议中，接受北爱尔兰是英国的一部分[8]。爱尔兰宪法也做了修改，以隐含承认北爱尔兰目前为联合王国主权领土的一部分[8]，但前提是该岛上两个司法管辖区的多数人民都同意建立一个统一的爱尔兰。另一方面，协议的措词反映了英国政府的观点从一个“联盟的（union）”爱尔兰，转变为一个“统一的（united）”爱尔兰。因此，本协议使北爱尔兰主权问题的未来，有了开放式的选项[9]。

协议指出北爱尔兰现在仍是联合王国的一部分，直到北爱尔兰和爱尔兰共和国的大多数人民都希望改变。如果发生这种情况，那么英国和爱尔兰政府就负有执行该选择的“约束性义务（a binding obligation）”。

不论北爱尔兰在联合王国或未来“统一的”爱尔兰内的地位如何，“北爱尔兰人民”“有权确认自己的身份，并被接受为爱尔兰人或英国人，或两者兼而有之”以及“有权持有英国或爱尔兰公民身份，或两者兼有之”。“北爱尔兰人民”一词的意思是“在北爱尔兰出生，并在其出生时父母至少有一位是英国公民、爱尔兰公民或有权在北爱尔兰居住的人。而不论他们之前的居住地为何。”[10]

两国政府也同意，不论北爱尔兰的地位如何：

具有管辖权的主权政府，应代表所有人在其身份和传统的多样性上，严格而公正的行使权力。并应立基于充分且平等的尊重公民、政治、社会和文化的权利，在两个社区中尊严平等且不歧视的对待所有公民的身份、精神与志向。

作为协议的一部分，英国议会废除了《1920年爱尔兰政府法案》（该法案分割了爱尔兰，建立了北爱尔兰，并包含对爱尔兰全境的领土主张），爱尔兰共和国则借由公投修改了爱尔兰宪法第2条和第3条所宣称的：对北爱尔兰具有领土主权。

英国政府在脱欧白皮书中，重申了对《贝尔法斯特协议》的承诺。关于北爱尔兰的地位，英国政府“明确表示愿意保留北爱尔兰目前的宪法地位：作为英国的一部分，但与爱尔兰有紧密连结”[11]。

新机构

 
位于北爱尔兰首府贝尔法斯特的北爱尔兰议会大厦

本协议为三种“关系架构”设定了创建机构和数量的框架

架构1

处理北爱尔兰的民主机制，并建立了两个主要机构：

北爱尔兰议会是北爱尔兰的一个权力下放的立法机关，对某些重大决定进行强制性跨社群投票。北爱尔兰行政委员会是分享权力的行政执行机构，其部长级职位将由各政党通过抗特计算法来分配。

架构2

处理北爱尔兰和爱尔兰共和国之间将建立的 "南-北" 问题和体制。包括：

  • 北-南部长级会议
  • 北-南议会间协会
  • 北-南协商论坛

南北部长级会议是由北爱尔兰行政部门和爱尔兰政府的部长组成。它在十二个共同关心的领域中建立了“发展咨询，合作与行动”。其中六个领域由北爱尔兰行政部门和爱尔兰政府制定共同政策，但在各自的辖区分别实施。另外六个领域，则是制定共同政策，并由双方共享的全爱尔兰机构实施。

协定中规定的各种“体制和宪法安排”也被称为“相互联系与依存（interlocking and interdependent）”。

作为该协议的一部分，新成立的北爱尔兰议会和爱尔兰共和国的爱尔兰议会同意考虑建立一个联合议会论坛，由两个机构的同等人数组成。该论坛于2012年10月成立，是北-南议会间协会。

并请支持该协议的北爱尔兰政党，考虑建立一个由民间社会组成的独立协商论坛代表。该论坛的成员在社会、文化、经济和其他问题上具有专门知识，并由两地政府任命。2002年商定了北-南协商论坛的架构。2006年，北爱尔兰行政委员会同意支持其成立。

 
在北爱尔兰阿马(Armagh)的北/南部长级会议办公室

架构3

处理爱尔兰和英国之间将要创建的 "东-西" 问题和体制。包括：

  • 英国-爱尔兰政府间会议
  • 英国-爱尔兰理事会
  • 扩大的英国-爱尔兰议会间机构

英国-爱尔兰政府间会议将取代英国-爱尔兰政府间理事会，和根据1985年《英爱协定（Anglo-Irish Agreement）》成立的政府间会议。采取的形式是英国和爱尔兰部长之间定期和频繁的会议，以促进两国政府之间在各个层面的合作。关于未移交给北爱尔兰的事项，爱尔兰政府可提出意见和建议。会议的所有决定将由两国政府达成协议，两国政府同意作出坚定的努力以解决两国之间的分歧。

英国-爱尔兰理事会由英国和爱尔兰政府、英国旗下的政府机构（北爱尔兰、苏格兰和威尔士）以及皇家属地的曼岛、泽西和根西的部长级代表组成。该理事会的目的是促进合作并为制定共同政策提供论坛。

根据协议，有人提议以已经存在的英爱议会间组织为基础。在达成协议之前，该组织仅由来自英国和爱尔兰议会的议员组成。2001年，根据协议的建议，该组织扩展纳入了英国-爱尔兰理事会的所有成员。

在这三个架构下创建的这些组织，在协定中被列为“相互联系与依存（interlocking and interdependent）”。尤其是北爱尔兰议会和北-南部长级会议的运作，被说成是“紧密的连系在一起，彼此的成功取决于另一方的成功”，而参加北-南部长级会议是“北爱尔兰和爱尔兰共和国有关职位成员的基本职责之一”。并被认为，通过这项协议建立的机构“使北爱尔兰成为双元国家（bi-national）” ，并加强了“具有共同主权的想像力”[9]。

平等与人权

本协议确认了对“社区中每个人的相互尊重、公民权利和宗教自由”的承诺。多党协议承认“在语言多样性方面，尊重、理解和宽容的重要性”，特别是在爱尔兰语、阿尔斯特苏格兰语以及北爱尔兰其他少数民族的语言方面，“所有这些都是爱尔兰岛的文化财富”。

英国政府承诺将《欧洲人权公约》纳入北爱尔兰法律，并成立北爱尔兰人权委员会。为北爱尔兰公共当局规定履行其工作的法定义务“将促进机会平等列为特别优先事项”。爱尔兰政府也承诺“采取步骤，在其管辖范围内进一步保护人权”，并成立爱尔兰人权委员会。

公投

 
在北爱尔兰公民投票期间，宣传赞成贝尔法斯特协议的海报

根据协议，英国和爱尔兰政府承诺在1998年5月22日同时于北爱尔兰和爱尔兰共和国举行公民投票。北爱尔兰的公投是为了认可多党谈判中达成的协议。爱尔兰共和国的公投是为了认可《英国-爱尔兰协议》，并根据该协议修订《爱尔兰宪法》。

公投的结果是爱尔兰南北两个地区的多数人赞成贝尔法斯特协议。在北爱尔兰，有81％的选民投票，71％的选民赞成多党谈判达成的协议。在爱尔兰共和国，有56％的选民投票，其中94％的选民赞成宪法修正案。

1998年北爱尔兰 贝尔法斯特协议 公投
选项 票数 %
  支持 676,966 71.1
反对 274,979 28.9
有效票 951,945 99.82
无效或空白票 1,738 0.18
总票数 953,683 100.00
爱尔兰宪法第十九修正案 公投
选项 票数 %
  支持 1,442,583 94.39
反对 85,748 5.61
有效票 1,528,331 98.90
无效或空白票 17,064 1.10
总票数 1,545,395 100.00

协议的施行

贝尔法斯特协议于1999年12月2日实施，伦敦将权力正式移交给新的北爱尔兰议会、北-南部长级会议和英国-爱尔兰理事会，结束在北爱尔兰的直接统治[12][13][14]。《英国-爱尔兰协议》第4条第2款要求两国政府以书面形式相互通知，并在双方都收到通知后生效[15]。英国政府同意参加爱尔兰外交部于1999年12月2日在首都都柏林举行的电视转播仪式。北爱尔兰事务大臣彼得·曼德尔森与爱尔兰外交部长大卫·安德鲁斯（David Andrews）交换了通知。仪式结束后不久，爱尔兰总理伯蒂·埃亨（Bertie Ahern）签署了修订《爱尔兰宪法》第2条和第3条的宣言，并且宣布《英国-爱尔兰协议》已经生效（包括有关《贝尔法斯特协议》的某些补充协定）[6][16]。

北爱尔兰议会和北爱尔兰行政委员会于1999年12月成立。但是直到2000年5月，准军事组织临时爱尔兰共和军的最终除役才启动。除了人员除役问题以外，临时爱尔兰共和军进行的准军事活动（尽管与过去相比水平较低），例如武器进口、走私、组织犯罪、惩罚殴打、情报搜集和骚乱等，也是绊脚石。虽然由于他们没有一个重要的政党代表，他们的立场在政治变革中不那么重要，但是忠诚的准军事人员仍持续进行类似的活动。

这些问题的总体结果，破坏了北爱尔兰各党派对协议的信心，而反对协议的北爱尔兰民主统一党则利用了该协议的种种问题，在2003年的议会选举中赢过了赞成协议的阿尔斯特统一党。在被指控收集情报的丑闻发生后，阿尔斯特统一党于2002年退出权力共享的执政团队。这些指控最终在2005年被取消，原因是有争议的这种做法“不符合公共利益”。此后不久，新芬党的一名成员又被暴露为英国特工。

2004年，北爱尔兰民主统一党和新芬党就重建机构的协议进行了谈判。虽然这些会谈失败了，但是政府发布的文件却被称为“全面协议（Comprehensive Agreement）”。2005年9月26日，临时爱尔兰共和军宣称已完全除役其武器并将其弃置。尽管如此，许多党派成员，尤其是北爱尔兰民主统一党，仍然持怀疑态度。2006年10月进行了进一步的谈判，达成了《圣安德鲁斯协议（St Andrews Agreement）》。

2007年5月，北爱尔兰第二任的行政行政委员会由北爱尔兰民主统一党的伊恩·佩斯利（Ian Paisley）担任首席部长，而新芬党的马丁·麦吉尼斯（Martin McGuinness）担任副首席部长。尽管伊恩·佩斯利是正式的政府领导人，但马丁·麦吉尼斯和他拥有相等的权力。

2008年6月5日，伊恩·佩斯利从首席部长办公室和北爱尔兰民主统一党党魁退休，彼德·罗宾逊（Peter Robinson）接任了这两项职务。在北爱尔兰第三任行政行政委员会中，彼德·罗宾逊与马丁·麦吉尼斯之间存在着与以前第二任时相同的政治关系。2016年1月11日，彼德·罗宾逊辞去首席部长职务后，由阿琳·福斯特（Arlene Foster）取代。

2017年1月9日，马丁·麦吉尼斯辞职后，北爱尔兰行政当局解散。依《贝尔法斯特协议》的规范，在没有新领导人被任命的情况下，由英国的北爱尔兰事务大臣詹姆斯·布鲁克肖尔（James Brokenshire）主持了北爱尔兰大选。2017年3月2日选举结果，北爱尔兰民主统一党和新芬党是两个最大的政党，两党领导人之间展开了组成政府的会谈。截至2019年7月，谈判仍然陷入僵局无法组成行政当局，北爱尔兰议会也无法开议。

宪法关联与英国脱欧

由于《贝尔法斯特协议》在北爱尔兰的若干法律问题上，对英国政府具有约束力，因此事实上它已成为英国宪法的一部分。法律评论员戴维·格林（David Allen Green）将其描述为“相较于1215年的《大宪章》或《1689年权利法案》之类的神圣文书，（贝尔法斯特协议）是具有更高的日常重要性的英国和爱尔兰宪法核心文本”[6][16]。

协议还提到英国和爱尔兰为“欧洲联盟的伙伴”，因此有人认为这表示如果英国要脱离欧盟，需要经过北爱尔兰选民的同意。虽然英国最高法院一致认为情况并非如此[17]，但是《贝尔法斯特协议》仍然强烈地影响了英国的脱欧形式。

欧盟在与英国就其退出欧盟计划的谈判中，对于英国履行《贝尔法斯特协议》的议题表达关切并发表声明。该声明的主题包括：避免出现“硬边界”（实体边境海关检查设施）、北爱尔兰与爱尔兰之间的北-南合作、北爱尔兰全体人民的基本权利（如《贝尔法斯特协议》所述）、以及共同旅行区[18][19]。根据《贝尔法斯特协议》，在北爱尔兰出生的任何人，都有权利获得爱尔兰护照，在英国脱欧后也可以保留欧盟公民身份[20]。根据欧盟关于英国脱欧的谈判指示，英国应让其他欧盟成员国确认这些主题已经解决，以便进入第二阶段的英国脱欧谈判。

为了保护北-南合作并避免对爱尔兰边界的管制，首相特蕾莎·梅（Theresa May）领导下的英国政府，同意维护协定的所有部分，“如果没有达成一致的解决方案，联合王国将保持与欧洲单一市场和欧盟关税同盟的规则完全一致，这些规则现在或将来都支持北-南合作、全岛经济和对1998年协议的保护”，并承认这是“在一切都达成共识之前，什么共识也没有（nothing is agreed until everything is agreed）”[21][22][23]。这构成了英国与欧盟谈判协议的一部分，但英国议会三度投票否绝了该协议[24]。

特蕾莎·梅的继任者，首相鲍里斯·强森的立场是，必须从脱欧协议中删除这种所谓的“爱尔兰后备方案”（Irish backstop）[25]。 鲍里斯·强森在2019年10月17号与欧盟达成一个新协议，以新北爱尔兰关税条例取代了让整个英国都留在欧盟关税同盟的爱尔兰后备方案，该条例规定北爱尔兰名义上留在英国的关税区，实际上留在欧盟关税同盟，并遵守欧洲单一市场的市场规则。

参考文献

  1. ^ North-South Ministerial Council: Annual Report (2001) in Ulster Scots (PDF). [2019-10-03]. （原始内容存档 (PDF)于2019-10-18）. 
  2. ^ BBC - History - The Good Friday Agreement. [2017-06-10]. （原始内容存档于2016-04-01）. 
  3. ^ SINN FEIN ENDORSES PEACE PACT. Washington Post. [12 September 2016]. （原始内容存档于2019-10-03）. 
  4. ^ Sinn Féin's delegates endorse North Ireland peace agreement. 11 May 1998 [12 September 2016]. （原始内容存档于2017-08-24）. 
  5. ^ Good Friday Agreement: The peace deal that ended the Northern Ireland Troubles 20 years ago. Independent. [21 January 2019]. （原始内容存档于2019-06-08）. 
  6. ^ 6.0 6.1 6.2 Austen Morgan. The Belfast Agreement - a practical legal analysis. Conflict Archive on the INternet (CAIN). 2000 [28 October 2011]. （原始内容存档于2009-06-18）. 
  7. ^ Aughey, Arthur: The politics of Northern Ireland: beyond the Belfast Agreement. Routledge, 2005, p. 148. ISBN 0-415-32788-1
  8. ^ 8.0 8.1 Austen Morgan, The Hand of History? Legal Essays on the Belfast Agreement, The Belfast Press Limited, 2011 pg. 7
  9. ^ 9.0 9.1 Lerner, Hanna. Making Constitutions in Deeply Divided Societies. Cambridge University Press. 2011: 188. ISBN 1139502921. 
  10. ^ Annex 2 of the British-Irish Agreement (Good Friday Agreement)
  11. ^ HM Government The United Kingdom's exit from and new partnership with the European Union （页面存档备份，存于互联网档案馆）; Cm 9417, February 2017
  12. ^ BRITISH-IRISH AGREEMENT ACT, 1999 (COMMENCEMENT) ORDER, 1999, S.I. No. 377 of 1999. Irishstatutebook.ie. [28 January 2010]. （原始内容存档于2015-04-29）. 
  13. ^ BRITISH-IRISH AGREEMENT (AMENDMENT) ACT, 1999 (COMMENCEMENT) ORDER, 1999. Irishstatutebook.ie. [28 January 2010]. （原始内容存档于2015-04-29）. 
  14. ^ The Northern Ireland Act 1998 (Appointed Day) Order 1999. Opsi.gov.uk. [28 January 2010]. （原始内容存档于2009-05-24）. 
  15. ^ The Agreement (PDF). Department of Foreign Affairs. [17 June 2012]. （原始内容存档 (PDF)于2019-05-13）. . The British-Irish Agreement begins at p. 35
  16. ^ 16.0 16.1 Constitutional issues. BBC website - A State Apart. BBC. [28 January 2010]. （原始内容存档于2015-08-17）. 
  17. ^ Miller & Anor, R (on the application of) v Secretary of State for Exiting the European Union (Rev 3) [2017] UKSC 5. United Kingdom Supreme Court. British and Irish Legal Information Institute (BAILII). 24 January 2017 [7 September 2019]. （原始内容存档于2019-09-08）. 135. ... nor required the consent of a majority of the people of Northern Ireland to the withdrawal of the United Kingdom from the European Union 
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  19. ^ Guiding Principles for the dialogue on Ireland/Northern Ireland (PDF). 7 September 2017. （原始内容存档 (PDF)于2017-09-08）. 
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  23. ^ Joint report from the negotiators of the European Union and the United Kingdom Government on progress during phase 1 of negotiations under Article 50 TEU on the United Kingdom's orderly withdrawal from the European Union (TF50 (2017) 19 – Commission to EU 27) (PDF). EC Task Force 50. 8 December 2017 [7 September 2019]. （原始内容存档 (PDF)于2019-10-09）. 
  24. ^ House of Commons rejects Brexit divorce deal for third time. POLITICO. 2019-03-29 [2019-09-16]. （原始内容存档于2019-10-19）. 
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参见

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