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公民投票法

中華民國法律

《公民投票法》，简称《公投法》， 是一部中华民国法律，于2004年1月2日起正式实施，保障中华民国国民以公民投票实践创制、复决的权利[1]。国民大会冻结后，立法院所提宪法修正案及领土变更案的复决权，亦依据宪法增修条文与该法转由自由地区全体公民直接行使。

公民投票法
Referendum Act
状态：施行中
施行日期2003年12月31日
修正次数6
最新修正2019年6月21日
法规类别
类行政
部中央选举委员会
目公投行政目
参考文献
所有条文公民投票法
沿革法规沿革
立法历程
  • 2003年11月27日通过三读，送交总统签署
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公民投票结果对立法机关和行政机关有两年的约束力[2]。

现行程序

宪法修正案公民复决

目前依《宪法增修条文》规定，立法院有宪法修正案提案权，公民有宪法修正案复决权，通过这两道程序才能完成修宪。

由立法委员提出的修宪案：必须要先获得立委总额1/4的连署支持，全案始透过程序委员会列入院会报告事项处理。立法院由朝野协商人数比例，由立委总额1/3加1人组成修宪委员会负责审查修宪案。修宪委员会讨论后，如能获得该委员会1/3出席委员中1/2同意，即完成初审，并送交院会进行二、三读程序。全案在进入二、三读程序后，须经全体立委3/4出席及3/4的出席委员同意，才能送出立法院，公告半年后交由公民依《宪法增修条文》及《公民投票法》相关规定复决之[3]。

依据《宪法增修条文》，宪法修正案由自由地区公民复决通过之门槛，有效同意票须逾选举人总额之半数。与依公民投票法举办之一般全国性公民投票通过门槛不同。

全国性公民投票

以下为现行《公民投票法》规定之全国性公投流程，宪法修正公民投票复决及领土变更公民投票复决均依《宪法增修条文》之规定，不适用一般全国性公民投票规定：

  1. 公民投票的提案：公民投票提案人人数，应达提案时最近一次总统、副总统选举之选举人总数1/10000以上，并经中央选举委员会审核通过。
  2. 公民投票的连署：连署人数应达提案时最近一次总统、副总统选举之选举人总数1.5％以上。
  3. 行政院提出经立法院同意交付公民投票之重大政策创制或复决案或立法院依宪法及其增修条文规定提出之复决案(即宪法修正案、领土变更案)以及提出交付公民投票之重大政策创制或复决案不适用以上规定。
  4. 公民投票的结果：有效同意票超过不同意票，且有效同意票达全国投票权人总数1/4以上，即为通过。[4]。

其他现行规定：

  1. 主管机关公告公投结果起两年内，不得就同一事项重新提出。
  2. 主管机关应以公费在全国无线电视频道提供时段，供正反意见支持代表发表意见或辩论，受指定的电视台不得拒绝，并至少办理5场，应网络直播。录影、录音也要在主管机关网站公开。
  3. 每两年的八月第四个星期六为法定公民投票举办日，设计上使其不与大选同日投票[5]，但防御性公投不在此限[6]。

地方性公民投票

地方性公投除《公民投票法》已有规定外，由直辖市、县（市）分别以其自治条例定之。

历次公投

历次全国性及地方性公民投票

主条目：中华民国全国性公民投票和中华民国地方性公民投票

全国性公民投票截至2017年12月《公民投票法》下修通过门槛前，中央选举委员会公告成案、并举行投票的全国性公民投票已有6案，但6案皆因投票人数未达选举人总数50%之门槛而遭到否决。2019年复经公投法再次修法后，确定次第全国性公民投票将不与2020年中华民国总统副总统及立法委员选举同时举行。

全国性公民投票第17案至第20案受严重特殊传染性肺炎疫情而未能依《公民投票法》所订投票日举行公民投票，延期至2021年12月18日进行投票，各案均遭否决。

地方性公民投票截至2017年12月《公民投票法》下修通过门槛前，经由中华民国各地方选举委员会公告成案、并举行投票的地方性公民投票已有5案，其中有4案遭到否决，1案通过。修法后，加上修法前成案、举行投票的地方性公民投票案，共有6案，其中4案遭否决，2案通过。

历次宪法复决

参见：2022年中华民国宪法修正案

2022年3月25日，第十届立法院第5会期提出宪法修正案，除了立法院院长游锡堃按惯例未投票及国民党籍立委李贵敏、郑丽文、无党籍立委高金素梅未出席，其余立委皆投赞成票，最终以109票比0票表决通过[7]。这是中华民国第8次修宪案，也是第一次交由自由地区公民投票复决的修宪案[8]。

2022年4月15日，中央选举委员会会议决定复决投票日期，复决订于当年11月26日与地方公职人员选举同日举行投票[9]，并因有效同意票未逾选举人总额之半数，遭否决。

立法历史

初期

《公民投票法》制定的主要背景，是现行的《中华民国宪法》规定人民有选举、罢免、创制、复决四项公民投票权，但是对于宪法的创制复决权一直由国民大会所主导[注 1]；同时，在国民大会尚未全面改选前，资深国大代表亦因选出已久，难以符合宪法对间接传达及契合自由地区人民创制复决诉求之期待。人民无法直接透过提案创制国家政策或修改宪法，在民主改革的浪潮下，以公民投票的形式行使直接民权，成为立法的主要推手，同时亦可限制立法院的权力，因为最终需要经过公投才能通过具争议的法案及修宪案。

1947年爆发二二八事件，甫自东京帝国大学经济学部毕业、年仅23岁的台南人邱永汉向联合国寄出“决定台湾未来地位时，应诉诸公民投票”的请愿书，透过美联社与合众社广为传播，引起轩然大波，台湾省参议会议长黄朝琴特地为文反驳[10]。

《公民投票法》的立法一直是民进党的长期主张。民进党的党纲之一是台湾前途由台湾人民自主决定，因此在很早就提出以公投决定台湾的国土区域与国际地位问题。蔡同荣于1990年召集成立“公民投票促进会”，旨在推动台湾立法保障公民的直接民主权力，起先以台湾进入联合国为主题；他也因致力于促进公投立法，而被称为“蔡公投”或“台湾公投之父”[11]。1991年3月，民进党立委卢修一、洪奇昌、叶菊兰等人提出第一个“公民投票法草案”版本，由林浊水负责起草。1993年，第二届立法院成立后，蔡同荣、林浊水、黄尔璇等人再度分别提出草案，但提案均未获通过；蔡同荣提案中就包含了“不设限条款”，即允许人民就主权、领土、国号、国旗、国歌等进行公投；之后蔡同荣多次提案并获得民进党支持[12]。

1999年4月7日，前民进党主席许信良批评，在现在的国际政治情势，美国或国际社会对台湾的支持是有条件的，民进党主张的“公投入宪”无疑是挑衅中国及国际新秩序、对台湾相当不利；如果民进党不能认知到这一点，即使2000年中华民国总统选举最后民进党侥幸胜选，对台湾来说也可能是一场灾难[13]。

2003年制定

2003年，民进党提出借由公投来解决核四相关问题。2003年6月，国民党改变立场，宣布支持公投[14]。7月，立法院召开临时会讨论《公民投票法》草案，民进党提出蔡同荣的不设限版本。由于民进党直到最后才于会内表明支持蔡同荣版，反而造成国民党不同意法案，因此协商破裂[15]。

2003年11月，《公民投票法》草案再次被提出，这次有三个不同的版本：行政院（民进党支持）版、国亲联盟版以及蔡同荣版。后来行政院放弃自己版本、接受民进党政策会版本，民进党政策会版本由政策会执行长林浊水及副执行长梁文杰起草。不同版本在是否设限问题上有分歧。几经协调，蔡同荣在2003年11月27日表决当天早晨宣布准备撤回自己的版本，支持民进党的版本。

2003年11月27日，立法院210名立委表决《公民投票法》草案，行政院版获得95张赞成票与115张反对票而被否决；面对蔡同荣版的国土范围等改变主权现状公投相关条文，民进党立法院党团被迫以“间接封杀”方式全部投下弃权票，蔡同荣也投了弃权票，李文忠则投了全场唯一的反对票，表决结果：出席190人，赞成14人、反对1人、弃权175人，蔡同荣版草案惨遭封杀。当时民进党立委总人数为80人，后国亲联盟讽刺民进党不敢支持统独公投；国亲联盟在席次优势下通过的条文多数属多重限制的原行政院版本，公投能复决法律、立法原则、重大政策、宪法修正案，公投也能创制立法原则或重大政策，但未明文纳入创制宪法，通过的条文采纳民进党版的“防御性公投”条文，这是表决时泛绿主张删除、泛蓝却主张保留的条文[16]。表决结果出炉后台湾团结联盟（台联）立法院党团成员马上头绑紫色布条，抗议“鸟笼公投”；民进党立法院党团则表示“深感遗憾”，不少人甚至大骂国亲联盟版是虚晃一招、完全失去公投真义，“台湾人没有尊严啦！”[17]2003年11月28日，蔡同荣说，他的版本只获得14张赞成票；“民进党正式拿牌子说弃权，最后只有14票赞成。民进党攻击人家（国亲联盟版）是‘鸟笼公投’；但人家现在要让你投票，现在鸟笼门打开了，你又不飞出去。”[18]

2003年12月31日，总统陈水扁公布制定《公民投票法》[19]；陈水扁签字时，蔡同荣等人在旁见证，陈水扁将他签字用的笔送给蔡同荣[20]。

2003年立法版本比较

以下是国亲版本、民进党版本以及最终通过的公投法中一些关键条文比较：

说明 国亲版本 民进党版本 蔡同荣版本 最终通过版本
公投适用范围
  1. 法律复决
  2. 重大政策复决创制
  3. 立法原则创制
  4. 宪法修正案复决
  1. 法律复决
  2. 重大政策
  3. 立法原则创制复决
  4. 宪法修正案创制
  1. 国旗、国歌、国号、领土变更、国家主权等国家定位议题。
  2. 其他全国性重大政治议题。

通过国亲修正版：

  1. 法律复决
  2. 立法原则创制
  3. 重大政策复决创制
  4. 宪法修正案复决

蔡同荣版遭国民亲三党封杀，仅台联投赞成票。

公投不适用范围 无 预算、租税、薪俸及人事 预算、租税、薪俸及人事 通过行政院修订版：预算、租税、薪俸及人事
提案权
  1. 公民连署，排除政府机关提案公投
  2. 连署人数应达提案时最近一次总统、副总统选举选举人总数百分之五以上。
  1. 公民连署或行政院
  2. 连署人数应达提案时最近一次总统、副总统选举选举人总数百分之二以上。
  1. 公民连署、立法院
  2. 连署人数应达提案时最近一次总统、副总统选举选举人总数百分之二以上。
  3. 立法委员三分之二出席，三分之二决议。

通过国亲修正版：

  1. 行政机关不得借用任何形式对各项议题办理或委托办理公投事项……违反规定者处三个月以上、三年以下有期徒刑
  2. 公民提案时应最近一次总统副总统选举人均数千分之五以上……连署人数应达百分之五以上
公投审议机关

成立公民投票审议委员会，委员21人，按照立法院比例由各党推荐，交总统任命，总统不得否决，主委由委员互选

行政院、中选会举办听证会

由总统任命十九人之公民投票委员会

通过国亲版：由公民投票审议委员会为之……委员会委员21人，任期三年，由各政党依立法院各党席次按比例推荐，送交主管机关提请总统任命之

公投时间
  1. 公告三个月后起，可与该年立委选举同时举办，若该年内无立委选举时，得单独举办
  2. 得与总统副总统选举同时办理

公告后二十八日起至六个月内投票，得与全国性之选举同时举行

公民投票案成立后，由行政院送请总统于十日内公布，并于六个月内举行公民投票

通过行政院版：中央选举委员会应于公投案公告成立一个月至六个月内举行公投，得与全国性选举同时举行

特别条款

除本法外，政府机关不得借用任何形式对各项议题办理或委托办理公投事项

国家遭受外力威胁以致主权有改变之虞，总统得经行政院院会之决议，就国家安全之事项，交付公民投票
（“防御性公投”条款）

无

通过行政院版本：国家遭受外力威胁以致主权有改变之虞，总统得经行政院院会之决议，就国家安全之事项，交付公民投票

2017年12月修正

2017年12月12日，立法院通过修正《公民投票法》部分条文，并经总统蔡英文公布[21]。公投提案门槛从总统副总统选举人总数5/1000调降到1/10000，连署门槛则从5％降到1.5％，并且新增开放电子连署公民投票提案。修法后，若投票结果中有效同意票数多于不同意票，且有效同意票达投票权人总额四分之一以上者即为通过。此外，全国性公投可以采不在籍投票，但施行方式另以法律定之[注 2]；废除行政院公民投票审议委员会，改由中央选举委员会审核人民全国性公投提案；公民投票权人年龄由20岁降为18岁；此外，行政院可经由立法院同意后，提出重大政策之创制或复决案[22][23]。

2019年6月修正

2019年6月18日，立法院通过修正《公民投票法》部分条文，并经总统蔡英文公布[24]。新增公民投票日，以办理时间间隔设计使公投与大选脱钩；自翌年起每两年举行一次公投，定八月第四个星期六为公民投票日。 明文规范公民投票提案主文“应简明、清楚、客观中立；理由书之阐明及其立场应与主文一致”。 主管机关收到连署人名册后，若连署人数不足则不受理，也不能补提；户政机关的查对时间并由30日延长至60日。 主管机关法定公告期间由公民投票日28日前提早至90日前，并新增“正反意见支持代表于全国性无线电视频道发表意见或进行辩论之办理期间与应遵行之事项”之公告[25]。

评论

2003年12月3日，《台湾日报》专栏作家金恒炜批评：台北市市长马英九强力宣称《公民投票法》第17条的防御性公投必须交由立法院“审议委员会”审议，“形同‘委任公投’，是国亲两党用以‘卡住’公民投票的设计，目的在操控议题，一旦不合党意，就能予以封杀。……马英九‘党国是从’，从‘委任直选’到‘委任公投’，一路走来绝对‘始终如一’；不过都以‘失败’告终，果然‘天佑吾国’。”[26][27]

2003年12月6日，国民党中央政策会执行长曾永权表示，若行政院决定对《公民投票法》部分条文提请立法院覆议，国亲联盟就提案修改《公民投票法》，规范防御性公投须经立法院同意；民进党立法院党团干事长陈其迈回应“现在法都还没公布，谈修法还太早；就算要修，也要等行政院提完覆议再说”；亲民党立法院党团总召集人周锡玮说，“行政院可依《立法院职权行使法》就部分条文提出覆议”，但他认为“就法理的完整性来说，还是应该全案覆议才对”；无党团结联盟立法院党团总召集人邱创良也反对行政院仅覆议部分条文，“党团已经凝聚共识，反对部分条文覆议，以免造成新法支离破碎”[28]。

2003年12月10日，美国总统小布希与中华人民共和国国务院总理温家宝双边会谈后的共同记者会中，小布希在回答记者询问有关台湾公投议题时表示，美国反对台海两岸任何一方片面改变现状的决定，而陈水扁最近的言论与行动显示他可能已经决定要片面改变现状；台湾在2004年总统大选时举行的防御性公投，以及台湾往后任何有关可能改变现状的公投言论与行为，均为美国所反对[29]。

2004年3月12日，作家李敖在凤凰卫视《李敖有话说》说：“公投即使是良法美意，在一个不当的时机——timing不对——时候都是坏的；何况公投的内容是有问题的，这个不能拿来公投的。……民主政治在这种情况下就会被人家利用。……政治本身也是专业的，政治也是要专家来解决问题、来处理的。政治问题都交给老百姓，交给老百姓来投票，你们来选举、你们来做公民投票，这是很危险的，为什么呢？忽略了专业的训练。可是老百姓不晓得这些。所以政治问题最后诉诸百姓的时候，基本上是非常危险的。这也就是民主政治不当的一个现象。今天在台湾很不幸的，正好发生了这个现象，这就是为什么我们要站出来把它拆穿的缘故。”[30]

2004年11月27日，李敖在《联合报》刊登广告〈沈富雄、蓝美津、郭正亮、段宜康唛搁骗啦！〉，讽刺民进党：“原来他们不敢玩真的！绝食是假的，提案也是假的！他们口口声声要向中国、向中华民国、向外来政权争回‘国旗、国歌、国号、领土变更、国家主权等国家定位议题’。可是真正有机会对决的时候，他们都吓跑了；他们口中的台湾人尊严与勇敢，都不见了！……一路被骗的绿色选民啊，公投他投，罗网你投，难过得脸都绿了，是不是？还愿被骗吗？好好想一想。”

2007年民主进步党总统提名选举电视政见发表会，行政院院长苏贞昌宣示，《公民投票法》修正案，行政院会撤回旧版，改成以核四公投促进会主张为准的新版。但2007年4月16日，行政院与立法院民进党党团的例行会议讨论《公民投票法》修正案，不仅对公投连署门槛降为一百人的主张翻案，行政院副院长蔡英文更裁示由立法院民进党党团在立法院提案修正即可；消息传出，让前民进党主席林义雄身边重要干部直呼“相关人士轻诺寡信，不是有大格局的政治人物”[31]。

2007年12月22日，台联不分区立委参选人李安妮说，如果公投真的像大家宣称的那么神圣的话，应该用神圣的态度、依照法律规定来做，认为法律不好就修法，而不是用入联公投这种打折扣、走后门、夹带的方式去做。李安妮说，台湾公投有史以来，都没有真议题；连2004年的公投最后，人民也发现这是“一场游戏一场梦”[32]。

2008年1月12日，全国自主劳工联盟常务执行委员林垕君说：“公投，原本具有直接民主的意义；如今因发起、连署门槛过高，只能被蓝绿两大党垄断。当前的公投制度，注定了公投只能沦为蓝绿政党的恶斗工具；而人民在‘公投绑大选’的操作下，只能成为棋子，根本不可能成为主人；如今蓝绿发起的反贪腐[注 3]、讨党产[注 4]公投，就是最好的证明。我们甚至可以想见，公投案一旦过关，蓝绿各自拿着公投结果要对方低头；或者因为争议太大，根本没有立即立法的可能；最后公投的结果将成为蓝绿立委的神主牌，立法院一年365天都在吵党产怎么讨、如何反贪腐，上演难看的蓝绿恶斗戏码。”[33]

2008年12月18日，《新新闻》专栏作家周奕成批评：“我从陈水扁在2003年底执意操作所谓防卫性公投彼时开始，连续撰文公开批判陈前总统以个人政治权谋凌驾国家利益。到2006年，陈前总统为了转化他个人的政治危机而着力操作统独和族群问题，我严厉批评这是不爱国的总统。但我所评论的都是陈前总统的政治操作而非操守——在法庭宣判前，我不知道他是否有罪。”[34]

2011年9月13日，2012年总统大选独立总统参选人黄越绥宣布退选，左批国民党的不统、不独、不武，右讽民进党无法突破《公民投票法》与《集会游行法》修法[35]。

2013年2月25日，绿色公民行动联盟与地球公民基金会声明稿批评，现行《公民投票法》是“鸟笼公投法”，有资讯不公开、资源不对等、公投门槛过高的问题，其严苛条件让公投沦为有钱有权的政党才能玩的游戏[36]。

2013年2月26日，行政院院长江宜桦表示，若公投门槛过低，“那么许多事情都会很轻易地要诉诸公投”，将影响政治稳定（全国性公投一次花费新台币1.5亿元）[37]。

2013年2月28日，林义雄在台湾基督长老教会义光教会举办的林宅血案33周年追思礼拜后说：立法院于2003年制定的《公民投票法》以非常不合理的严苛规定让公投“很难举行，举行了也通不过、也不可能通过”；《公民投票法》立法10年来，除了总统、国民党与民进党，没有一个民间团体有能力提公投案，总统、国民党与民进党提的公投案也没通过；《公民投票法》已成政治人物玩政治游戏、耍弄人民的工具，如果行政院硬要根据该法办公投，“那是耍弄人民的恶作剧，没有任何意义。”[38]

2013年3月14日，国立中山大学退休教授陈茂雄说：“几十年来，国民党依恃立委席次占绝对优势，常提出不公不义的法案；绿营立委阻挡那些不公不义的法案都已手忙脚乱，不可能成功地推出中国国民党不接受的法案。只是民进党政治人物有人为了营建自己的舞台，积极推动‘公投立法’；国民党则力挡，最后因为担心被民众认为该党抗拒直接民权，因而干脆推出国亲版的公投法草案以取代民进党的公投法草案，台湾才出现‘鸟笼公投法’，这一部公投法还是民进党所催生。若不是民进党政治人物积极推动‘公投立法’，台湾不可能出现‘鸟笼公投法’；民进党真的有够笨，认为自己的版本可以闯关。……立委的选举制度不公平，票票不等值；除非中国国民党自己崩盘，否则绿营的立委席次难以过半，绿营当然没有机会让台湾的公投正常化。最可笑的是，目前的立委选举制度还是民进党与中国国民党合作推出。形成两党政治，是民进党与中国国民党的阳谋：后者想瓦解亲民党，民进党则想干掉台联；该阳谋推动得相当成功，台联与亲民党都出现泡沫化的危机。新的立委选举制度票票不等值，中国国民党占了天大的便宜，民进党却吃了大亏。民进党拿石头砸台联，结果把自己的脚砸烂了。”[39]

2013年4月21日，新党党主席郁慕明发文指出：国民党屡次说“没有核安就没有核四”，却又要公投决定核四未来；民进党多年高呼核四公投，现在却宣称民意多为废核、“毋须公投直接停建”；这两大党都上演“时空错乱”戏码，新党始终坚持“重核安、反公投”原则。他说，如果马政府对核四安全有信心，就应该明确捍卫政策，而非将责任丢给公投；如果马政府对核四安全没信心，就应该直接停建，毋须再办公投；民进党过去拿公投来斗争国民党，今天却站在“反公投”立场斗争国民党，显示民进党讨论核安是假，政治斗争、罔顾国家发展才是事实[40]。

2013年8月2日，核四公投促进会执行长叶博文转述林义雄谈话，林义雄表示，如果《公民投票法》不合理补正，公投没有任何意义；依目前的《公民投票法》办理公投，若不是政治人物的政治游戏，就是在开人民玩笑[41]。

2014年1月9日，前民进党中央党部公共政策研究中心干事蔡百铨说：“（民进党）新潮流提议的台独党纲其实是‘反台独党纲’，骗骗独派人士。这可从制定该党纲的背景窥出。1991年4月，民进党刚与李（登辉）总统完成第一次修宪；10月，却通过主张正名制宪的台独党纲。民进党如果真的想要正名制宪，就不会与李总统修宪。修宪就表示反对台独党纲定义的台独。……台独党纲重点是两个主张与公投：‘建立主权独立自主的台湾共和国及制定新宪法的主张，应交由台湾全体住民以公民投票方式选择决定。’请问，民进党今天还有谁在谈‘建立台湾共和国及制定新宪法’？这两个主张必须经由公投通过，但是民进党比谁都更害怕这些主张实现：它在执政期间制定鸟笼公投法，让这两个主张与核四等公投案都将永远无法通过，终于原形毕露。”[42]

2014年4月25日，前国民党发言人陈以信说：民进党宣称现行《公民投票法》是“鸟笼公投”，反对绝对多数制的公投生效门槛，希望改为简单多数制；姑且不论简单多数制是否违反“民主原则第一条”的多数决原则，只要检视当初《公民投票法》立法立场，就可发现民进党明显采取双重标准：“2003年制定《公投法》时，民进党所提行政院版本与其立院党团所提版本都采‘双二分之一’门槛，立法结果也照该二版本通过；试问，民进党当初怎么不说这是‘鸟笼公投’、‘不能公投的公投’呢？今日民进党就算改变立场，也该先向社会道歉并提出合理说明。”[43]

2014年4月28日，前民进党立委郭正亮说：“民进党对《公投法》的前倨后恭，明显受制于美国压力。美国固然乐见台湾民主化，但并不乐见台湾民主受制于由下而上、难以掌握的民粹运动；尤其对于可能导致统独公投的人民制宪运动，更期期以为不可。”[44]2018年1月1日，前民进党国民大会代表李金亿说，民进党阻止主权议题纳入《公民投票法》，背后的关键是美国，“美国不愿台海在短时间内摊牌，还想对台湾多做几年的军购生意”[45]。

2014年9月18日，布鲁金斯研究所资深研究员欧汉龙（Michael E. O'Hanlon）说，如果台湾也想学苏格兰推动独立公投，那会是非常糟糕的想法，从一个美国友人的角度来看，“我们不需要因为台湾独立引发第三次世界大战”[46][47]。

2015年4月24日，东海大学政治学系副教授胡祖庆说：“（本年）4月16日，公投会认定‘废除公投投票率门槛’提案合于规定，部分原因是：多数委员认为，统独议题涉及修宪，并不准用《公投法》规定。然则事实并非如此，2008年合并总统选举举行的入联和返联公投都是反证：提案者选举考量，替台湾和自己带来伤害，值得警惕。民进党尤应思考：蔡英文若能执政，它的左翼激进势力连署出‘二次入联’或是‘特殊国与国关系’提案，蔡将何以自处？……考量德、法等国民主实践，政党不应介入公投连署，否则确实会有鸡飞狗跳之虞；在这些国家，宪法允许少数党循由司法审查途径挑战法案合宪性，但是并没有‘以直接民意变更议会决定’先例。”[48]

2016年4月27日，立法院内政委员会审查《公民投票法》修正草案，过去多次阻挡《公民投票法》修法的国民党立委陈超明对行政院秘书长简太郎说，现在是新的时代，“我们完全支持”民进党修改《公民投票法》；蔡英文政府上台执政后，民进党不但“完全执政、完全负责”、还有时代力量这个侧翼，而国民党的官员即将卸任，“我们在野党就好好休息了”。立法院内政委员会召集委员陈其迈听了陈超明的发言，一时摸不清头绪；陈超明随即向陈其迈保证，他会支持民进党修法。但陈超明也要求简太郎“要对民进党说清楚”，降低公投发动门槛“会发生什么事”；简太郎回应，若降低公投发动门槛，“未来公投会很多”，恐增加行政负担与资源浪费[49]。

2016年5月11日，内政部民政司司长林清淇说，修宪与领土变更案是宪法层次，提案或复决门槛都明定在《中华民国宪法增修条文》；民进党立委或时代力量立委想把领土变更复决的规范纳入《公民投票法》，仍必须以《中华民国宪法增修条文》为优先[50]。

2016年12月15日，立法院内政委员会初审通过《公民投票法》修正草案，敏感的领土变更复决改依《中华民国宪法增修条文》处理，两岸政治协议公投则回归《两岸协议监督条例》、并保留送院会协商[51][52][53]。同月16日，经济民主连合召集人赖中强批评，民进党与总统蔡英文像个逃学的小孩，不断回避“建立‘没有台湾人民公民投票授权，没有任何人可以代表台湾与中国进行政治谈判；没有台湾人民公民投票批准，任何与中国签的政治协议都不生效’的民主防卫机制”这个功课，令人质疑“民进党到底还有没有意愿完成这门功课”[54][55][56]。同月17日，国民党中央政策会执行长蔡正元说，当时国民党立委黄昭顺故意给民进党公投变更领土的机会，民进党立委赵天麟、李俊俋、庄瑞雄、柯建铭反而都不敢拿、不敢要，“台独不过是电信诈骗集团的话术，骗到就闪，全是‘无卵台独’”[57]。

2017年4月21日，908台湾国运动、台湾国办公室与名嘴杨宪宏到民进党中央党部前，声援林义雄发动接力禁食要求立法院“补正”《公民投票法》。台湾国办公室主任陈峻涵说，台湾人民用选票让民进党完全执政将近一年，被戏称为“鸟笼公投”的《公民投票法》却在民进党立委不知名的原因下仍旧不动如山，难怪林义雄会发动接力禁食[58]。

2018年5月，厦门大学台湾研究院副院长张文生说，台湾的政党和政治人物热衷于在选举期间大肆推销各类公投案，目的不在于公投案本身、而在于以公投案进行民粹主义政治动员，当选以后绝口不提公投案；《公民投票法》第29条规定“公民投票案投票结果，有效同意票数多于不同意票，且有效同意票达投票权人总额四分之一以上者，即为通过”，意味着25%选民即可决定攸关台湾前途与命运的重要政策，也可能导致相互对立、相互矛盾的公投案（例如2008年举办的入联公投与返联公投）结果同时成立[59]。

2018年6月6日，前淡江大学国际企业学系副教授暨台湾教授协会会员林健次说，台湾人民没有完整的公投权，就不是真正的主人，也没有真正的自由，只是统治者民进党、甚至外国势力的奴才；2017年修正后的《公民投票法》不能制定台湾宪法、不能变更中华民国领土、不能更改国号，民进党立委都是阉割台湾人完整公投权、剥夺台湾人成为自由民的杀手，“民进党已经成为站在外国势力与台湾人民之间的政治、经济买办”[60]。

2018年6月19日，时代力量立委徐永明表示，如果民进党要高喊台湾价值，民进党就应该支持时代力量的主张，将领土变更与正名制宪纳入《公民投票法》，别让台湾价值沦为选举口号[61]。

2018年7月21日，喜乐岛联盟总召集人郭倍宏说，2017年修正后的《公民投票法》不能让台湾人民直接决定台湾前途，而是把台湾前途交给113个立委来决定，“这已经不是鸟笼公投，是根本没有鸟的公投”；民进党撤销台湾人民的公投权利，请自称“务实的台独工作者”的行政院院长赖清德“不要骗了”[62]。2019年2月11日，前美国在台协会主席卜睿哲发表写给郭倍宏的公开信，内容指出，没有民主机制是完美的，公投不一定比其他机制更好，英国脱欧公投就是一个例子[63]。

2018年9月19日，民进党发言人吴思瑶说，国家正名需透过修宪程序，并非《公民投票法》的法律位阶可以处理[64]。

2019年2月20日，佛光大学教授柳金财表示，中华民国总统府宣称“中华民国台湾”是主权独立的国家、两千三百万人民是国家的主人，若此说为真，就不须透过公民投票变更领土、主权范围及改变国号；喜乐岛联盟欲透过公投制宪建国，恰好证明台湾尚未独立、中华民国是外来政权[65]。

不足与争议

2005年国亲联盟介入反制公投的操作

公投议案如果投票人数低于50%而未通过门槛将会遭否决，于是产生拒领公投票的政治操作[66][67]。宣称《公民投票法》大部分内容为其所撰写的陈文茜在2005年5月20日接受中国大陆《南方人物周刊》采访时，证实并详述了如此设计的目的与刻意性[68]：

2008年，国民党提出公投议案，但有许多国民党人士公开表明拒领公投票[70]。

2013年公投题目制定

2013年，行政院院长江宜桦宣布愿意正面接受核四停建公投检验。因为公投议案如果投票人数低于50%而未通过门槛，将会遭否决，所以公投题目的制定就是一项学问，主张续建的国民党命题是“你是否同意停建核四”，主张停建的民进党所提命题是“你是否同意续建核四”，如此一来，只要投票人数低于投票权人总数的50%，就会如国民党和民进党各自有利的“续建”和“停建”方向走[71] [72]。

2019年公投限缩

2019年6月19日，前副总统吕秀莲召开记者会批评，《公投法》修正条文限缩公投的时间与议题，使得公投开放性遭大幅阉割，从“鸟笼公投”变成“铁笼公投”，也无法“公投绑大选”；修法的这天应订为“公投蒙难日”。她质疑，一时之间，因《公投法》再修通过，一共有9个公投案被波及，她质疑立法院与中选会联手强迫“公投堕胎”；正在连署的公投是究竟适用新法或旧法，中选会正副主委讲法不同，“显然当前中选会已经是一个失职、失能的委员会”[73][74]。

2019年6月20日，吕秀莲再次召开记者会批评，民进党谴责2018年公投乱象丛生，于是结论变成“公投不可绑大选”，好似立委不用对自己草率修法所造成的乱象负责，令她深刻感受到立法的傲慢、不负责任[75]。

2019年6月22日，国立东华大学教授施正锋批评，民进党以“强化国安、护主权”为由剥夺台湾人表达自决的权利，台派装聋作哑，他羞愧宣布退出台湾独立建国联盟与台湾教授协会[76]。

2019年6月23日，台湾民意基金会董事长游盈隆宣布退出民进党，退党声明抨击，当立法废除“公投与大选同时举行”时，民进党已经叛离其传统支持者[77]。

2019年6月27日，游盈隆分析，立法强制公投与大选分离，第一个后遗症是“让民主政治过程支离破碎：民意不能及时反应，矫正错误或恶质的公共政策”，第二个后遗症是“减少公投过关几率，实质扼杀直接民主”，这两大后遗症都出自自诩“民主进步”的民进党[78]。

2019年7月9日，奇美医院精神科医师林进嘉表示，过去主张公投的绿营支持者与偏绿媒体，大多数人不但对“《公投法》修恶”默不作声，甚至辩称“反对党为增加大选选票，假公投议题进行投票动员，破坏公投真正精神”、“此次修法是防止统派利用公投进行对台湾不利的公投案”[79]。

2020年7月6日，林进嘉批评，民进党执政后，认为公投绑大选不利总统大选，于是强力修法“没收公投”；许多台派人士为了总统大选胜选，选择噤声[80]。

2019年10月9日，吕秀莲接受信传媒专访时透露，她最近一次与蔡英文见面是2016年大选前，当时她对蔡英文说她正在推动和平中立公投，蔡英文回应“这个很好啊，这就是民进党的核心价值”，蔡英文还对她说当选总统以后要让大家都来支持和平中立公投；结果蔡英文上任总统以后，没有支持和平中立公投，反而破坏《公投法》，令她心寒[81]。

2019年10月18日，前国防部部长蔡明宪发表〈致蔡英文总统公开信〉抨击，蔡英文直接在2017年《公投法》修正案中拿掉公投正名制宪“人民作主”的公投精神，“所以蔡英文连任会比较顾台湾主权吗？这是台湾本土派及海外台湾人对蔡英文最大的失望与疑虑”[82]。

2020年1月4日，吕秀莲表示，公投绑大选是民进党人人琅琅上口的理念，公投与大选却在蔡英文强力命令下脱钩，公民投票权已遭民进党公然没收[83]。

2020年5月25日，前民进党立委林浊水表示，2019年他呼吁不要公投大选脱钩修法，否则不利修宪公投，“民进党坚持己见，现在才后悔修法害了自己”[84][85]。

2021年2月8日，国民党主席江启臣说，民进党完全执政以后忘记初衷，不但刻意操作将罢免案（韩国瑜罢免案、王浩宇罢免案与黄捷罢免案）转化成政党对决，更将民进党前辈争取的公投权锁进铁笼，限制直接民权的展现[86]。

2021年3月2日，自由台湾党主席罗宜说，民进党在2018年公投大输后罹患“公投恐惧症”，现在更将支持珍爱藻礁公投的团体抹红为“中共同路人”，对本土势力的凝聚有害[87][88][89]。

2021年3月6日，施正锋说，民进党只把公投当成工具，所以要公投大选脱钩，违反国际潮流[90]；蔡英文政府将公投与大选强制脱钩，“台派自甘侧翼而噤声”[91]。

2021年3月7日，前太阳花学运人士刘敬文在其脸书页面转贴民进党阵营制作的一份网络文宣，并认为该文宣内容在暗示“台湾只要有国民党在闹，公投就不是好东西”、利用年轻一辈对陈水扁政府时代的无知来扭曲历史、为“废除《公投法》”或“把《公投法》关回鸟笼”暖身[92]。

2021年5月10日，新竹市议员林耕仁讽刺，民进党完全执政以后一再想没收公投，“在野时要公投当神主牌，执政时弃公投秒变瘟疫”[93]。

2021年10月14日，前台南县县长苏焕智说，为了短期选举利益，民进党“恐公投、反公投”的态度日趋明显[94]。2021年11月3日，苏焕智表示，民进党过去将公投视为民主神圣指标，如今却堕落到将公投案视为毒蛇猛兽[95]。

2021年11月4日，时代力量副秘书长张卫航说，2018年公投确有乱象，但蔡英文政府该做的是检讨改善选务流程、而非倒果为因将公投乱象归咎于绑大选；因此，基于重视公投价值，实践还权于民、鼓励国人积极参与公共事务，时代力量支持公投绑大选[96]。

2021年11月5日，施正锋说，美国的选举日往往有多种投票同时进行，包括林林总总的公投，贴心的政府预先印发模拟选票；蔡英文政府以“选务复杂”为由将公投与大选强制脱钩，是以“行政无能”掩饰私心，担心选民借由公投表达抗议[97]。同日，中国国民党立法院党团举办记者会，强调“公投绑大选，美国可以，为何中华民国不可以”，讽刺民进党“公投不能绑大选，修宪公投绑大选”是自相矛盾[98]。

2021年11月12日，民进党举办“公投为什么这么投？”首场座谈会，社会民主党台北市议员苗博雅说，2019年《公投法》修法是“锯箭式修法”，只将公投与大选日期脱钩，完全没有处理公投讨论时间严重不足[99]。

2021年11月18日，林健次说，蔡英文统治之下，台湾人民已经不能用和平的方法公投决定自己的前途；蔡英文主导公投与选举脱钩，使得实质上连公共政策也不能公投[100]。

2021年11月20日，国民党主席朱立伦说，公投绑大选既省钱又便民，全世界民主国家都这么做，民进党过去也曾经这么主张；民进党也知道，公投与大选分开，要多花费新台币好几亿元，也让许多投票的人不方便；如今民进党坚持公投与大选分开，最主要的原因是民进党输不起，2018年公投输了不甘心，赌博输了就翻桌[101]。

2021年12月2日，民进党台北市党部主任委员兼新境界文教基金会副执行长吴怡农在国立高雄科技大学建工校区演讲时说，只要配套做好、拉长各界讨论时间，公投可以绑大选[102]。

2021年12月3日，珍爱藻礁公投领衔人潘忠政说，《公投法》规定，公投正反双方有相同立基，为各自理念宣传；民进党违背民主，用行政资源宣传反公投，用假消息混淆视听[103]。

2021年12月17日，哈佛大学费正清中国研究中心博士后研究员南乐（Lev Nachman）表示，2019年《公投法》修法后，由于公投是安排在没有选举的那一年，这意味着台湾每年都会有一次选举，这样的选举次数太频繁，“我们不需要在两个选举中间还加上一个选举，因为这给人们制造了更多的官僚障碍”[104]。

2021年12月19日，吕秀莲在中华民意研究协会“1218公投结果对未来政局影响”座谈会评论四大公投结果时说，四分之三的人不去投票，是台湾民主的失败，“民进党要对历史负责，因为你们没收了公投”[105]。

2022年11月26日，学者林环墙表示，“自决公投”是台湾人民“抗中保台”最强的武器，但是“民进党阉割了台湾人民自决公投的权利，选举时再呐喊‘抗中保台’愚弄人民”[106]。

2022年12月20日，作家苦苓列举2022年九合一选举民进党惨败原因共16点，第5点是“公投要绑大选就绑、要脱钩就脱、要再绑就绑，随便你们怎么玩”[107]。

2023年2月10日，施正锋批评蔡英文，“公投大选脱钩，是挟国会优势欺骗百姓”[108]。

注释

  1. ^ 制宪时大部分维持政协宪草限制下的国民大会职权，包含因应当时政局，暂将创制复决两项政权延后实施。但在长期大陆地区半数以上县市事实上不能行使创制复决权的情形下，无法满足《中华民国宪法》第27条第2项规定由国民大会行使的条件：“关于创制复决两权，除前项第三第四两款规定外，俟全国有之半数县市曾经行使创制或复决两项政权时，由国民大会制定办法并行使之。”虽然《动员戡乱时期临时条款》在1960年修正后，国民大会一度曾依《国民大会创制复决两权行使办法》行使创制、复决权(如宪政研讨委员会宪法草案之提出及历次修宪)，但其行使至《临时条款》废止前仍未常见。
  2. ^ 惟实际上至今仍未制定相关具体办法，故目前仍未办理不在籍全国性公民投票。
  3. ^ 全国性公民投票案第4案主文：“您是否同意制定法律追究国家领导人及其部属，因故意或重大过失之措施，造成国家严重损害之责任，并由立法院设立调查委员会调查，政府各部门应全力配合，不得抗拒，以维全民利益，并惩处违法失职人员，追偿不当所得？”
  4. ^ 全国性公民投票案第3案主文：“你是否同意依下列原则制定“政党不当取得财产处理条例”将中国国民党党产还给全民：中国国民党及其附随组织的财产，除党费、政治献金及竞选补助金外，均推定为不当取得的财产，应还给人民。已处分者，应偿还价额。”

参见

参考文献

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