江寧自治實驗縣
江寧自治實驗縣是中華民國江蘇省1933年至1937年間存在的的行政區劃,位於現今江蘇省南京市。江寧自治實驗縣是中華民國第一個自治實驗縣[3],國民政府意圖通過江寧自治實驗縣進行地方自治試點,獲取地方自治經驗並推廣全國。[4]
江寧自治實驗縣 | |
---|---|
中華民國的自治實驗縣 | |
1933年—1937年 | |
國家 | 中華民國 |
人口 | |
• 1933年 | 475,413人[1] |
• 1934年 | 562,063人[2] |
政府 | |
縣政委員會委員長 | |
• 1933年-1937年 | 梅思平 |
歷史 | |
• 成立 | 1933年 |
• 廢除 | 1937年 |
今屬於 | 南京市江寧區 |
歷史
清末新政時期
江寧的地方自治始於清末新政時期。1907年11月,上元、江寧兩縣開始試辦地方自治,由官紳倡導,訂立開辦簡章數則,設立研究會,探討行政改革。[2]清末地方自治至1911年辛亥革命結束。有學者認為,清末地方自治是「止於章程」的地方自治,「從一開始就刻上了政府推動和官主民輔的深刻烙印」。[5]
國民政府時期
1932年,中華民國第二次全國內政會議召開,通過《縣政改革案》,並決定將江寧縣作為國民政府重點建設的「樣板縣」而設為自治實驗縣。[5]1933年2月10日,江寧自治實驗縣成立,實驗期為四年。江寧自治實驗縣直屬於江蘇省政府,由江蘇省政府聘任委員組成江寧縣政委員會。[6]
政治
權力機關
江寧縣政委員會是江寧自治實驗縣的最高機關,由江蘇省政府聘任九至十三人的縣政委員組成,其職權為代表江蘇省政府指導監督江寧縣政。縣政委員會之下為江寧縣政府,隸屬於江蘇省政府,除設縣長一人外,還設有民政、財政、教育、建設、公安、地政等六科。縣長由縣政委員會委員長梅思平兼任。[6]縣長除秉承省政府命令及接受縣政委員會的指導外,不受其他上級機關的督率。
江蘇省政府為使江寧自治實驗縣的各項行政設施不受牽制,賦予其「廣泛的自由決定權」,並且免解其省稅,意圖將之用於江寧縣政。[2]
江寧自治實驗縣定期召開縣政會議及區長會議,但形成的決議案不具有強制法律效力,僅供縣長採擇。[5]
體制改革
江寧自治實驗縣在體制上有較大變動。縣政府直接隸屬於江蘇省政府;原有各局裁併為民政、財政、教育、建設、公安、地政六科;撤銷區公所,改為自治指導區;將原有的295個鄉鎮改組為109個,全縣共編為2049個村里,嚴格實行戶口管理。[3]
在整頓基層的行政設置之後,江寧自治實驗縣政府開展了全縣範圍的戶口清查工作,以加強對鄉村社會的行政控制。江寧自治實驗縣開展地政改革,包括土地陳報與賦稅改革兩方面。土地陳報改善了農村土地管理混亂的局面,賦稅改革從徵收機構、徵收項目、徵收辦法方面入手,進一步加強了政府對基層財政的控制力。[5]
江寧自治實驗縣政府的組織架構大致如下:
江蘇省政府
|
| |||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||
不同於過去的「紳治」模式,江寧自治實驗縣承擔了地方層面上公共物品的供給,為基層提供涵蓋教育、治安、農村金融、農林產業、交通等諸多方面的公共物品。[5]
經濟
1920年代至1930年代期間,江寧農村地區呈現衰敗之勢。自治實驗縣建立後,政府採取一系列措施振興農村經濟,改善農民生活。[5]
農民貸款抵押所
1933年,江寧自治實驗縣政府秉持「銀行用其經濟之力量,政府用其政治之力量」的原則,與上海銀行南京分行合作,設立農民貸款抵押所,以便農民借款,改變農民先前只能向高利貸者借款的情況。[7]相較於高利貸,由政府主導的抵押貸款的借貸利率較低。據農民貸款抵押所的營業報告,農民貸款抵押所的經營情況極好,抵押貸款在農民群體中受用較大,較為貼合農民需要。[8]
農產抵押倉庫
1933年秋,江寧自治實驗縣政府與上海商業儲蓄銀行接洽,利用後者提供的20萬元資金,開設10處農產抵押倉庫。農民在穀物價格較低的秋冬季節需要用錢時,如需要用錢,可以糧食作為抵押,向農產抵押倉庫借款,無需低價售糧,保障農民糧食收入不受太大損失。至1935年秋,農產抵押倉庫的押款額達15萬餘元,較大解決了農民用錢困難問題。[9]
農民經濟社團
江寧自治實驗縣政府大力提倡合作社建設。至1935年8月,江寧全縣共有合作社184所,社員6128人,營業額達141192元。[9]
此外,江寧自治實驗縣還組織耕牛會。耕牛會可被視為合作社的預備組織,旨在健全合作社組織、顧全農民緊急借款需要。耕牛會為會員提供防疫與保險,有效降低了牛瘟對於會員的影響。經縣政府備案後,耕牛會可以會員之牛為抵押物,共同向農民抵押貸款所借款,期限六個月,而牛仍由耕牛會會員飼養管理。至1935年,全縣共有耕牛會261會,會員6323人,貸款總額120898元。此後耕牛會進一步壯大,由分散走向聯合,並成立湖熟耕牛會聯合會。[5]
交通
公路
1933年5月,江寧自治實驗縣政府擬定了三年築路計劃,欲投入50萬元的經費,建設全縣交通網。[10]1934年8月,自治實驗縣先後動工建成京湖路、土山大橋、東丹路、郊外路。至1935年6月,共築成公路38公里,共用款20餘萬元。[9]
自治實驗縣政府修路的目的主要是為了實現對基層社會的有效控制[11],公路主要被用於運送軍隊,而農民的牛車因可能損壞新路為由禁止上路。當時農民除牛車外,並無其他現代交通工具。當時輿論對此多有指責。[5]
治安
相較自治實驗縣成立前,江寧的治安情況大有改善。煙毒泛濫的情況有所緩解,社會風氣「為之一振」。時人有評價:「現該縣公安,頗能維持秩序,保護人民,非如以前之腐氣沉沉、為害地方也。」[12]
改組保衛團
自治實驗縣建立以前,江寧縣的保衛團屬僱傭性質,亦無法有效維持治安。[5]
1933年6月,全縣保衛委員會撤銷,保衛事宜交由民政科統一處理。保衛團成員經半年訓練後,調回執行保衛任務。[5]1933年,自治實驗縣政府派專員前往全縣各地,視察保衛團工作,同時印發宣傳單,向民眾宣傳保衛事宜,改變先前民眾對於保衛團的負面印象。宣傳工作取得了一定成效。[13]
整頓公安警政
江寧自治實驗縣建立後,重新規劃警政資源,構建起距離在10里範圍內的巡邏網。[14]實驗縣公佈了警察局所組織大綱及辦事通則,分解縣公安局過密的指揮權,將部分權力歸還各下級機構。實驗縣政府將警察大隊改為保安警察隊,採取絕對陸軍訓練。實驗縣政府還重整政務警察,增設特種警察,如戶籍警察、財務警察等。實驗縣提高了公安系統中各級職員的薪餉水平,並按時發薪,保障其積極性。[5]
醫療衛生
醫療機構
江寧自治實驗縣在全縣範圍內積極推廣建設公共衛生機構。1933年9月1日,江寧縣江寧鎮衛生所成立,為江寧縣最早的公共衛生醫院,由縣政府經辦。[2]
1934年,萬山鄉衛生所、上新河鎮衛生所、湯山鎮衛生所,孝陵鎮衛生分所、馬群鎮衛生分所、板橋鎮衛生分所、堯化鎮衛生分所、燕子磯鎮衛生分所、西善鎮衛生分所分別成立。[2]
衛生所(衛生分院)為區級衛生事業機構,設主任1名,綜合處理衛生所事務,此外設公共護士1人,護士1人,助產士1人,調劑員1人,衛生稽查1人。衛生分所(衛生室)為鄉鎮級衛生事業機構,設護士1人,在衛生所(衛生分院)指導下,負責所在地區的醫療、衛生、防疫、保健各項工作。 [2]
公共預防
江寧自治實驗縣重視防疫工作,各公共衛生機構進行免費種痘,如腦膜炎、霍亂、天花、傷寒等疫苗。衛生員在巡回醫療時,為民眾作關於疫病成因及預防方法的講演。產婦無論貧富一律免費接生。婦嬰衛生指導主要包括家庭訪視,衛生所在湯山、上新河、江寧鎮、板橋等地曾先後舉行過嬰兒健康比賽大會。[2]
衛生宣傳
江寧自治實驗縣各衛生所、衛生分所進行多場講演、談話、集會等,自1934年8月底,共計進行19839次,到場人數達92410人次。[2]
文化
民眾閱書報處
自治實驗縣成立後,大力建設民眾閱書報處。民眾閱書報處依託原有的學校民眾閱書報處擴建而成,共112所。民眾閱書報處有書多者數百種,少則數十種,報紙1-5份。以看報紙的民眾最多,來讀書的人較少,並且每處「每日至少有數人,多者有數十人。」[15]
公園
江寧自治實驗縣規定,「凡在環境可能範圍內,各學校均須開一鄉村公園」。至1934年辦成30所,「或則依山傍水而成,或則出自人工,規模雖皆不大,然亦大有可觀」。[15]
娛樂
江寧自治實驗縣期間,對清末民初遺留下來的「不正當娛樂」進行取締的同時,增加「正當娛樂」項目。縣政府事先對舉行的廟會進行調查,對廟會名稱、所在地、集會日期、參加人數、奉祀主神、紙箔消耗、廟產廟款及銷售物品,均作調查,擬定辦法進行改進。將廟會原名稱一律廢除,以地名及時令來命名。規定在集會時,必須舉辦農具展覽會、耕牛比賽會,或種子陳列會。[2]
對於戲劇,縣政府規定,在不妨礙治安範圍內,允許上演戲劇,但劇本須送請所在地黨部、警察局、鄉鎮公所及中心小學校會同審查,經許可後方可開演。 [2]
民俗
江寧縣農村中長期存在「搶親」風俗。自治實驗縣政府認為這種習俗「不但蹂躪女權,而且影響治安」 ,為維護婦女權益,縣政府多次頒佈法令,明令禁止搶孀,「近數月來,此風已稍殺矣。」[2]
教育
自治實驗縣成立以前,江寧縣財政緊張,教育事業因缺乏資金支持較為落後。江寧自治實驗縣成立後,逐步建立起以公立學校為主體,以私立小學及私塾為輔的教育體系。[5][13]1933年開始,縣政府採取各項措施,着手對學校進行整頓,發展教育計劃。[5]
學校教育
公立學校
創辦江寧中學
江寧自治實驗縣成立後,小學教育快速發展,但全縣無中學,小學畢業生缺乏升學機會。1934年,江寧中學開學,全校學生共92人。[16]基礎課程有國文、數學、理化、史地、音樂、圖畫、體育及農業課,師範部的專業課程有教育概論、教學法、心理學、倫理學及參觀實習等。[16]
整頓原有學校
江寧自治實驗縣對原有學校的基本情況進行調查,包括學校沿革、行政情況等內容。由於各學校的積極配合,調查在一個月內全部結束。調查結束後,江寧自治實驗縣開始採取一系列措施,包括規定每位教師以教50名學生為足額、勤於視導、撤換怠業教師、根據實際情況和民眾意願調整學生假期、保障學校經費等。此類措施取得了積極成效,學期結束時,入學學生人數增長一倍,而所用經費並未出現較大漲幅。[5]
師資力量建設
江寧自治實驗縣政府對教師進行重新登記與資格審查,審核通過者發放證書。1933年,自治實驗縣創辦教員講習所,招收高中及師範畢業生,進行為期三個月的培訓。1934年,開設鄉鎮小學教員培訓班。[5]
中心小學區制
江寧自治實驗縣成立後,將全縣劃為10個學區。自1933年起,選擇每個學區內「擇理完善、成績優良、地點適中、交通便利、戶口較多」的原有縣立小學作為「中心小學」。中心小學校長每月應視導本學區內的其他鄉鎮小學一次,並主持輔導會議;中心小學編輯鄉土教材或臨時教材,送縣政府核定後,供本學區內其他小學及私塾使用;中心小學可聯合本學區內其他學校,舉辦成績展覽會、運動會等。[5]
鼓勵各鄉鎮自行設校
1933年起,江寧自治實驗縣開始大力倡導各鄉鎮自行設立小學,以解決江寧面積較大,單靠縣政府之力無法滿足教育發展需要的問題。規定無小學的鄉鎮,應至少設立一所小學,由各鄉鎮長及副鄉鎮長負主要責任,所在學區中心小學校長負督察和指導責任。鄉鎮小學經費由各鄉鎮自行籌集,校舍可佔用廟宇祠堂,也可借用民房。[5]
1933年底,全縣共設立鄉鎮小學109所,學生共4500人,所有鄉鎮均有小學,小學教育得到普及。[17]
實行義務教育
1934年,江寧自治實驗縣開始實施《強迫實施義務教育辦法》,規定義務教育的適用對象為學齡兒童、年長失學兒童與成年失學農民,學齡兒童義務教育期限為4年,年長失學兒童為1年,成年失學農民為4個月。對於拒不接受義務教育的對象,學校將通知警察機關強制實行,或以1-5元的荒學罰金進行懲罰。各學校成立義務教育協進委員會,具體負責義務教育工作。[5]
私立學校
江寧自治實驗縣成立後,規定各私立學校及私塾應在限期內立案登記,逾期未登記的私立學校或私塾一律取消。同時,對私立學校進行考核,並根據考核情況決定是否補助及補助金額。1934年2月,縣政府設立優良私塾補助金,對設塾三個月後、且經過考核的私塾,每年發放30-60元的補助。[13]
社會教育
江寧自治實驗縣的社會教育主要由民眾學校完成,民眾學校主要提供成人識字服務。[15]
1933年,自治實驗縣規定「凡試驗小學及中心小學,每年必須開辦民眾夜校兩班,普通小學,必須開辦一班。」同年11月,1933年11月,民眾學校開始授課,共開辦103班。1934年2月,全縣舉行民眾學校的畢業考試,畢業人數達到2884人。[15]
反思
小農經濟制約
馬克思主義認為,經濟基礎決定上層建築。有學者指出,西方地方自治理論為市民社會的產物,而後者以商品經濟、市場經濟的充分發展為前提。而南京國民政府時期的江寧縣仍屬鄉土社會,自給自足的小農經濟占絕對的支配地位。千百年來的小農經濟孕育了封建專制的政治體制,卻難以培養出「自由、平等、權利」的精神。20世紀二三十年代的中國面臨「天災、人禍、內憂、外患」的四面楚歌,江寧縣農民始終處於貧困狀態。自治實驗縣政府採取的一系列政策措施一定程度上改善了農民生活,但並未從根本上改變農民的經濟狀況和生活水平。[5]
民眾缺乏參與意識
梁漱溟認為,中國之所以不易推行地方自治,是因為中國社會缺乏組織能力與團體生活。[18]有學者認為,江寧自治實驗縣政府的「承包式治理」侵吞了社會力量。在改善農村經濟的過程中,政府只通過「單方面消極地提供資金」來實現「救民」。訓政只是單純的「主義灌輸」,無法培養人民的主人翁意識。[5]
威權主義政治
童琳琳認為,成功的地方自治要求民眾通過代議民主實質參與地方事務的管理,捍衛自身自由與權利。1928年南京國民政府在形式上統一全國後,治理模式更傾向於「以黨治國」的威權政治體制,黨的常設機構事實上取代了政府的日常機構。「被運動」取代了民眾的政治參與,民眾從參與主體變為政治運動和政治教育的對象。國民政府對地方自治具有「工具主義立場」。地方自治無法根植於威權主義的政治土壤之上,人權喪失保障,地方自治也不可避免地徒有其表。[5]
參考文獻
- ^ 富靖. 江宁自治实验县县政府实习总报告. 1933: 54758.
- ^ 2.00 2.01 2.02 2.03 2.04 2.05 2.06 2.07 2.08 2.09 2.10 江寧區志辦. 【南京记忆】民国时期的江宁模范实验县(上). 南京市地方志編纂委員會辦公室. 2020-04-02 [2022-10-21]. (原始內容存檔於2022-10-21).
- ^ 3.0 3.1 3.2 陳紅民 主編. 1933:躁动的大地. 濟南: 山東畫報出版社. 2003: 216. ISBN 7-80603-636-9.
- ^ 江寧自治實驗縣縣政府. 江宁县政概况. 大陸印書館. 1934.
縣為國家最低級行政機關,亦為地方自治單位,既欲改革下層政治,自應從縣做起;惟全國縣份,數近兩千,將欲一一實行改革,既恐人力財力之不足,且慄乎所依據之原則未盡相同,實施之辦法或多歧異,馴致制度參差,步驟凌亂。
- ^ 5.00 5.01 5.02 5.03 5.04 5.05 5.06 5.07 5.08 5.09 5.10 5.11 5.12 5.13 5.14 5.15 5.16 5.17 5.18 5.19 5.20 5.21 童琳琳. 自治与控制——江宁自治实验县研究(1933-1937) (碩士論文). 南京大學. 2015.[失效連結]
- ^ 6.0 6.1 王科. 经济复兴与政治控制的互动——论民国时期江宁实验县合作运动的引入动机. 天府新論. 2007, (4): 115-119.
- ^ 成自亮. 江宁自治实验县实习报告. 成文出版社. 1977.
- ^ 湖熟鎮農民抵押貸款所. 江宁自治实验县湖熟镇农民抵押贷款所二十三年度营业报告. 1934.
- ^ 9.0 9.1 9.2 吳椿. 江宁自治县政实验. 1936.
- ^ 江寧區志辦. 南京记忆 | 民国时期的江宁模范实验县(下). 南京市地方志編纂委員會辦公室. 2020-05-14 [2022-10-24].
- ^ 「以縣治土山鎮為道路網之中心,應合於地方經濟之需要,以儘量利用舊路為原則,便於行政之控制,喚起人民之合作。」——《江寧自治實驗縣縣政府實習總報告》
- ^ 魏鑒. 考察江宁部平两实验县及苏鲁两省普通县分警政纪要. 1934: 2.
- ^ 13.0 13.1 13.2 江寧自治實驗縣縣政府秘書室. 江宁县政概况. 1934.
- ^ 李宗黃. 考察江宁邻平青岛定县纪实. 南京: 正中書局. 1935: 18.
- ^ 15.0 15.1 15.2 15.3 江寧區志辦. 南京记忆 | 民国时期的江宁模范实验县(中). 南京市地方志編纂委員會辦公室. 2020-04-24 [2022-10-24]. (原始內容存檔於2022-10-24).
- ^ 16.0 16.1 張莉. 县政建设实验县教育变革研究(1933-1937)——以江宁和兰溪为例 (碩士論文). 浙江師範大學. 2018.
- ^ 魏鑒. 苏鲁实验县考察记. 1934: 12.
- ^ 梁漱溟. 中国之地方自治问题. 1935.